2016年是名副其實的特色小鎮(zhèn)年，“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，2017年遍地開花的特色小鎮(zhèn)建設備受爭議，經(jīng)過各地的不斷實踐、專家的系列解讀，對特色小鎮(zhèn)認識日趨理性。
特色小鎮(zhèn)的出現(xiàn)，是中國產業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的必然規(guī)律，是產業(yè)發(fā)展積累到一定程度與城鎮(zhèn)發(fā)展達到一定水準后的客觀現(xiàn)象。世界產業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展歷程中出現(xiàn)的各類小鎮(zhèn)也證明了這一點。
當前依然還存在著對特色小鎮(zhèn)似是而非的認識，如特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)等是什么樣的關系?這些看似簡單的問題，著實弄糊涂了不少基層干部群眾，以至于對特色小鎮(zhèn)的關心演變?yōu)閮杉?，一是圈多大面積，二是取一個叫得響的名稱，陷入了“圈鎮(zhèn)造特”運動。
有人形象地講，省里在喊，市里在催，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在急，唯一不管，百姓干不?專家在捧，設計在樂，施工在搶，唯一不知，運營在哪?
正確認識特色小鎮(zhèn)的“五大關系”
特色小鎮(zhèn)建設關系錯綜復雜，首先要正確認識五大關系。
一是特色小鎮(zhèn)和房地產的關系。特色小鎮(zhèn)建設會帶動周邊土地等資源的價值有一定程度上升，催生房地產開發(fā)，這是共識。但通過房地產去聯(lián)動特色小鎮(zhèn)建設，是本末倒置。
二是特色小鎮(zhèn)和PPP的關系。特色小鎮(zhèn)是否選擇PPP模式，兩個因素是必須要考量的。一個是特色小鎮(zhèn)的管理者對于PPP的理解與認識程度。PPP的意義在于“風險共擔、利益共享”，如果管理者本身對PPP一知半解就動手找企業(yè)合作，是非常危險的。另一個最關鍵的因素是特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。PPP不是“萬能鑰匙”，是一個發(fā)展建設過程中可供選擇的工具。控制風險的核心是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的理性選擇和可持續(xù)發(fā)展，這樣才不會出現(xiàn)失衡狀態(tài)。
三是特色小鎮(zhèn)和產業(yè)的關系。產業(yè)是特色小鎮(zhèn)的必要條件，但不是充分條件，這是一個簡單的邏輯問題，特色小鎮(zhèn)的三要素，缺一不可。特色小鎮(zhèn)的產業(yè)一定是來自自身資源稟賦而合理生長的結果。
四是特色小鎮(zhèn)和發(fā)展規(guī)劃的關系。特色小鎮(zhèn)需要一份發(fā)展規(guī)劃作為頂層設計，規(guī)劃不是前沿產業(yè)分析，必須能在產業(yè)園區(qū)里落地。
五是大中小城市與小城鎮(zhèn)的關系。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。”這里提到的大中小城市和小城鎮(zhèn)是指城鎮(zhèn)的大小，城鎮(zhèn)大小應包括城鎮(zhèn)人口規(guī)模與城鎮(zhèn)地域規(guī)模兩個衡量指標，但通常人口規(guī)模是衡量城鎮(zhèn)規(guī)模的決定性指標。
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有說明城市規(guī)模的條款。這也就是說，目前我國尚未從立法的層面對大中小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模進行定義。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》，對大中小城市提出的劃分標準為，市區(qū)常住人口50萬以下的為小城市。小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模說法不一，大致在20萬人口以下，從現(xiàn)實看，鎮(zhèn)級人口從幾千到幾十萬不等。
就一個區(qū)域而言，“鎮(zhèn)”大致有三類：一類是城關鎮(zhèn)，是指市縣區(qū)級政府所在地，不少已析出街道了;一類是建制鎮(zhèn)，是指行政體制上的鎮(zhèn);一類是撤制鎮(zhèn)，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并過程中被兼并后的集鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設主要包含了這三類鎮(zhèn)的建設。
人口規(guī)模和鎮(zhèn)域定位不同，決定了小城鎮(zhèn)與小城市發(fā)展方向質的不同。小城市要求城鎮(zhèn)功能、市政設施配套相對齊全，力求完善，小城鎮(zhèn)不求“小而全”，而是結合自身資源稟賦和條件，追求個性化。
特色小鎮(zhèn)是“小鎮(zhèn)+”還是“+小鎮(zhèn)”
2016年國家發(fā)改委印發(fā)的《加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設的指導意見》，明確了特色小(城)鎮(zhèn)分為特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)兩類，特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產業(yè)和新興產業(yè)，集聚發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺;特色小城鎮(zhèn)是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟規(guī)模的建制鎮(zhèn)。
特色小鎮(zhèn)的區(qū)域范圍較城鎮(zhèn)體系背景下的小鎮(zhèn)明顯縮小，必須要一個主導產業(yè)，需要在2-3年內有一定數(shù)量的投資額度，吸納一定數(shù)量的產業(yè)人口導入，是以“小鎮(zhèn)+單個主導產業(yè)”的“小鎮(zhèn)+”模式，是建制鎮(zhèn)下單個“點”上的發(fā)展模式，以點來帶動建制鎮(zhèn)的發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)可以在建制范圍內由若干個塊狀經(jīng)濟區(qū)域組成。比如，上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)是擁有91.66平方公里的建制鎮(zhèn)，我們正在努力打造若干個基于產業(yè)為核心的非建制鎮(zhèn)的塊狀功能區(qū)，是以若干個“小鎮(zhèn)+特色功能區(qū)”所組成的“+小鎮(zhèn)”模式，特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)既有交集又有區(qū)別。
特色小城鎮(zhèn)首先是小鎮(zhèn)的基本建設，如醫(yī)療、教育、文化等公共服務，以及交通、道路等基礎設施，然后才是特色建設，圍繞小鎮(zhèn)做文章;
特色小鎮(zhèn)首先是特色建設，如獨特的人文、自然等資源，名企名品等，然后才是小鎮(zhèn)建設，圍繞特色做文章。
現(xiàn)實中，往往把特色小鎮(zhèn)的“小鎮(zhèn)+”模式與特色小城鎮(zhèn)的“+小鎮(zhèn)”模式統(tǒng)稱為“特色小鎮(zhèn)”，混淆了概念，也模糊了路徑。
生產、生活、生態(tài)是特色小鎮(zhèn)的三個維度空間，不可缺一，這也是把特色小鎮(zhèn)區(qū)別于產業(yè)園區(qū)、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設、房地產的根本所在。特色小鎮(zhèn)是產業(yè)空間、生活空間、生態(tài)空間融為一體的新型社區(qū)空間。
特色小城鎮(zhèn)建設的若干認識
認識之一：特色小城鎮(zhèn)的建設一定要結合自身資源稟賦和條件特色發(fā)展。
打造特色小鎮(zhèn)，一定要綜合現(xiàn)有資源和條件，作出理性選擇，要“量身定制”，切忌“求大求洋”，更忌“東施效顰”，杜絕相互“山寨”。
認識之二：特色小城鎮(zhèn)建設要承接大城市的功能轉移和功能分工。
要把中心城區(qū)、新城和小城鎮(zhèn)當作一個整體、一個系統(tǒng)來綜合考慮，按照都市圈的功能分工來統(tǒng)籌布局，讓他們不再各自獨立，而是分工明確、錯位發(fā)展。
有了功能，才有產業(yè)集聚;有了產業(yè)集聚，才有人氣;有了人氣，才有城鎮(zhèn)。以日本東京大都市圈為例，各城市之間的分工十分明確。筑波提供人力資源，千葉為原料輸入港，橫濱專攻對外貿易，東京主營內貿，川崎為企業(yè)輸送原材料和制成品。這個都市圈內的功能分工均由政府引導推動，其最初目的在于平衡區(qū)域間發(fā)展，同時緩解東京城市功能過度集中的問題。
就上海而言，若按每個鎮(zhèn)容納10萬人口計算，全市100多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就可以消化1000多萬人口，中心城區(qū)、新城的城市承載壓力將會大幅度減輕。將特色小鎮(zhèn)打造成市中心功能疏解的重要承載地，有利于疏解市中心過于集中的衛(wèi)生、教育、文化、商業(yè)等功能，實現(xiàn)中心城區(qū)城市功能的下移。
認識之三：特色小城鎮(zhèn)建設一定要有以交通為核心的重大基礎設施配套建設。
從國外大都市圈形成的歷程看，小城鎮(zhèn)發(fā)展基本上都是沿著城市軌道交通延伸發(fā)展的，建設城際鐵路，可以進一步完善上海西南交通格局，有利于中心城區(qū)城市功能更加便捷地向遠郊輻射，有利于優(yōu)化城市資源布局，減輕城市壓力，達到合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展，從而促進大都市整體經(jīng)濟社會的共同繁榮和持續(xù)協(xié)調發(fā)展，推動新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。
認識之四：特色小城鎮(zhèn)的建設一定要聯(lián)動周邊大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展。
我們強調“特色小鎮(zhèn)”不能小而全，要特色發(fā)展，但對于一個區(qū)域來說發(fā)展相對“齊而全”，這就需要各相鄰之間要互補要聯(lián)動要錯位。破解現(xiàn)行體制下的明“友好”暗“斗爭”，在跨行政區(qū)內保障各市場要素自由流動，基礎性、功能性設施建設統(tǒng)一布局。
認識之五：特色小城鎮(zhèn)建設要鼓勵和探索社會資本和政府合作區(qū)域性PPP開發(fā)的模式。
特色小鎮(zhèn)建設需要建立有效的資金保障機制，應該重點探索實施基礎設施及公共服務領域的PPP模式，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營等多種形式參與項目建設和運營。
在PPP合作模式上，采取點面結合、以面帶點的推進模式，在單個基礎設施項目優(yōu)先引入PPP模式的同時，根據(jù)小城鎮(zhèn)建設發(fā)展的自身特點，在相應功能區(qū)塊及產城融合整體開發(fā)建設上引入?yún)^(qū)域性PPP開發(fā)模式。
認識之六：特色小城鎮(zhèn)建設過程中要因地制宜實施“一鎮(zhèn)一策”。
在推進特色小鎮(zhèn)建設過程中，要因地制宜地實施“一鎮(zhèn)一策”。在實施“一鎮(zhèn)一策”過程中，要實現(xiàn)精準施策，應采取自下而上的申報制。
中國有2萬多個鎮(zhèn)、1.5萬多個鄉(xiāng)，各個小鎮(zhèn)在地理條件、資源條件、經(jīng)濟環(huán)境等方面都不盡相同。以上海的100多個鎮(zhèn)為例，每一個鎮(zhèn)的資源稟賦都不同，各自發(fā)展情況也千差萬別。自身所處的資源環(huán)境條件、所需的資金扶持力度、所求的政策支持保障肯定也是不同的，遠郊的鎮(zhèn)比近郊的鎮(zhèn)更迫切需要建立與中心城之間便捷快速的交通條件，經(jīng)濟薄弱的鎮(zhèn)比經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)更迫切需要資金支持。
認識之七：特色小城鎮(zhèn)建設要配套推進行政體制改革。
當前小城鎮(zhèn)建設多呈現(xiàn)出“小馬拉大車”，依靠“小政府”來治理“大城鎮(zhèn)”的情況，小城鎮(zhèn)的行政體制權限與現(xiàn)實所需不相匹配，需要賦予小城鎮(zhèn)與行政職能相對應的建設、發(fā)展、治理權限，通過“強鎮(zhèn)擴權”，形成與小鎮(zhèn)發(fā)展相適應、權責一致、運轉協(xié)調、便民高效的行政管理運行機制。
行政體制改革的核心問題就是，能否“接得牢”，即如何承接的問題;能否“捏得牢”，即如何整合的問題。就“承接”而言存在“供與需”、“人與責”不匹配的困境，就“整合”而言存在“縱向擴權”定位不清晰、“橫向接權”權限不穩(wěn)定的困境，建議賦予小城鎮(zhèn)與新型城鎮(zhèn)化相對應的建設、發(fā)展、治理權限，作為“強鎮(zhèn)擴權”的載體，形成與小城鎮(zhèn)發(fā)展相適應、權責一致、運轉協(xié)調、便民高效的行政管理體制和運行機制。
認識之八：特色小城鎮(zhèn)建設要健全基層社會治理體制。
城鎮(zhèn)運行三分靠建設，七分靠管理。小鎮(zhèn)管理水平的高低，直接決定城市環(huán)境優(yōu)劣，也決定小鎮(zhèn)文明程度的高低。更主要的是小城鎮(zhèn)管理一定要發(fā)揮市民的主體意識和主體作用，在加強和創(chuàng)新社會管理時，要動員組織群眾參與社會建設和管理，凡是群眾自己能做好的事情，能管好的事情，一定要交給群眾自己去做，自己去管，凡是涉及農民切身利益的具體事務，比如，修路修橋、扶貧救濟、征地拆遷，在行政決策時，不但要重視群眾的知曉度和參與度，更要重視群眾的達成度。在實踐中，涉及群眾利益的行政決策的本意是好的，但有一些卻得不到更好的執(zhí)行和落實，往往忽視了群眾自我管理、自我教育等自身力量的推動。因此，應讓群眾從管理對象成為管理主體。
