棉花、大豆實(shí)施了目標(biāo)價(jià)格改革，油菜籽、玉米取消了臨時(shí)收儲(chǔ)政策……然而，時(shí)至今日，水稻、小麥還在采用13年前開始實(shí)行的最低收購價(jià)制度。作為我國最重要的糧食作物，水稻和小麥的最低收購價(jià)是不是也面臨取消?在部分地區(qū)水稻收割季到來之時(shí)，伴隨國家發(fā)展改革委宣布下調(diào)主產(chǎn)區(qū)稻谷最低收購價(jià)，這一問題再次引起社會(huì)的熱議。

實(shí)際上，在稻谷主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)實(shí)行最低收購價(jià)政策，并于2004年以來首次全面下調(diào)稻谷收購價(jià)的消息，是在今年2月由國家發(fā)改委公布的。

水稻作為重要的口糧品種，以其為代表的重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革一直備受關(guān)注，但“價(jià)補(bǔ)分離”的基本思路已經(jīng)形成，即讓價(jià)格反映市場(chǎng)供求關(guān)系、用補(bǔ)貼保障農(nóng)民收入。

當(dāng)然，就整個(gè)農(nóng)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力并不完全取決于價(jià)格改革，而農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策也不只有價(jià)格改革。專家表示，現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策目標(biāo)，要從以往的優(yōu)先保障農(nóng)產(chǎn)品供給、兼顧農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)變到保供給、促增收、可持續(xù)發(fā)展并重，按照比較優(yōu)勢(shì)原則，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，從而推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

“旱改水”規(guī)模增大

一直在東北地區(qū)從事鹽堿地改良的中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授胡樹文發(fā)現(xiàn)，與往年相比，今年這里水稻種植的面積繼續(xù)擴(kuò)大。“今年尤為明顯，面積更大。”胡樹文告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者，他從多方了解到，種植水稻的收益相對(duì)更好。

事實(shí)上，這跟政策引導(dǎo)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)市場(chǎng)感應(yīng)能力的提高有關(guān)。2016年，國家取消東北地區(qū)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離，玉米種植收益持續(xù)下降。

根據(jù)國家發(fā)改委公布的2017年水稻最低收購價(jià)計(jì)算，今年粳稻最低收購價(jià)雖然降至1.50元/斤，但從2016年種植收益來看，黑龍江普通圓粒水稻種植收益是581元/畝，而玉米收益平均為294元/畝，水稻的種植收益幾乎是玉米收益的兩倍。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國粳稻種植面積約1.39億畝，同比增加300萬畝，增幅2.21%。其中，東北三省共種植水稻8277萬畝，較上年增加288萬畝，增幅3.6%。

有分析人士指出，由于當(dāng)前水稻種植的效益仍高于玉米，因此，有條件的地區(qū)仍在增加“旱改水”的面積，導(dǎo)致東北產(chǎn)區(qū)的粳稻面積仍有可能增加。

這種情況也是國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)擔(dān)憂的。他表示，目前我國水稻政策性庫存超過1億噸，今年秋收糧收儲(chǔ)后，庫存還會(huì)進(jìn)一步增加。“如果出現(xiàn)大面積‘旱改水’問題，也將進(jìn)一步增加水稻庫存壓力。”

從2004年起，我國開始對(duì)水稻實(shí)行最低收購價(jià)政策，在水稻種植前公布最低收購價(jià)。但從2008年開始，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速上升，為了彌補(bǔ)農(nóng)民種糧成本的快速上升，國家連續(xù)7年較大幅度提高最低收購價(jià)。

2016年，國家下調(diào)了早秈稻價(jià)格，由每百斤135元略降至133元，給出的理由是綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、市場(chǎng)供求、國內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面因素，和今年全面下調(diào)的理由一樣。

雖然有專家認(rèn)為今年水稻最低收購價(jià)下調(diào)幅度十分有限，對(duì)稻谷種植效益影響不大，但無論如何，稻谷供給側(cè)改革邁出了一小步。

“與玉米相比，水稻主要作為口糧消費(fèi)，消費(fèi)用途窄、加工鏈條短、新陳價(jià)差大，庫存消化處置難度更大。”程國強(qiáng)認(rèn)為，當(dāng)前急需對(duì)水稻最低收購價(jià)政策進(jìn)行調(diào)整和完善。

價(jià)格機(jī)制承擔(dān)過多功能

從以水稻、玉米為代表的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革中不難看出，在原來的調(diào)控體系下，當(dāng)前遇到了兩難的問題：為了應(yīng)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)成本上升，不得不提高收購價(jià)格;但是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一旦超過進(jìn)口的成本價(jià)，又會(huì)面對(duì)國外農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格沖擊。

國家發(fā)改委原副主任、國務(wù)院參事杜鷹解釋，原來調(diào)控體系有效運(yùn)行空間是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本(“地板”價(jià)格)和進(jìn)口成本(“天花板”價(jià)格)之間，但隨著“地板”價(jià)格不斷上漲和“天花板”價(jià)格的不斷擠壓，調(diào)控空間變小了。“這是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體系現(xiàn)在面臨的最突出的問題。”杜鷹說。

從2013年開始，國家發(fā)改委著手研究農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革。研究結(jié)果顯示，現(xiàn)在價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度出現(xiàn)上述問題的根本原因是，實(shí)際操作中賦予了最低收購價(jià)過度的“保收入”功能。

在杜鷹看來，保障農(nóng)民收入不應(yīng)該由糧食價(jià)格機(jī)制承擔(dān)，而應(yīng)該由補(bǔ)貼制度完成。“價(jià)格應(yīng)該反映供求關(guān)系，而不應(yīng)該是調(diào)節(jié)收入和收入分配的工具。”他表示，以價(jià)格保收入是保不住的，還影響了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用的發(fā)揮。

記者在采訪中了解到，國家解決這個(gè)問題的思路是實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”，即把過去隱含在價(jià)格中保收入的功能分離出來，由補(bǔ)貼制度分擔(dān)，讓農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由供求決定，充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)供求的調(diào)節(jié)作用。

但到底要不要取消最低收購價(jià)?業(yè)界的聲音還不一致。在杜鷹看來，因稻谷品種的特殊性，還是要堅(jiān)持價(jià)格支持和補(bǔ)貼政策相結(jié)合的辦法。

清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院特約研究員方言認(rèn)為，探索建立稻谷最低收購價(jià)與國內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，最低收購價(jià)要隨著市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)適當(dāng)上下浮動(dòng)，不能只升不降。

“當(dāng)國內(nèi)稻谷價(jià)格大大超過國際市場(chǎng)價(jià)格、配額關(guān)稅保護(hù)失靈之時(shí)，隨著糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者逐漸成為糧食生產(chǎn)主體，按面積補(bǔ)貼的操作成本大幅下降，可探索實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革政策，按差價(jià)補(bǔ)貼糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。”方言說。

價(jià)改不是唯一手段

事實(shí)上，價(jià)格改革只是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的一部分。各國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系框架大致相同，但由于各國國情不同，具體農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。

比如，美國農(nóng)業(yè)資源豐富、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大、生產(chǎn)效率高，對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的貢獻(xiàn)度大;而日本受限于地域狹小、資源不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、成本高，對(duì)國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的依存度大。

在方言看來，雖然兩國在資源稟賦、生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)方式等方面差異較大，但兩國對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的目標(biāo)是一致的，只是側(cè)重點(diǎn)不同。

經(jīng)過多年的經(jīng)驗(yàn)積累和不斷完善，美國和日本在農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系政策建設(shè)上已取得成功。“我國東北、西北等地區(qū)豐富的土地資源與美國相似，南方多為精耕細(xì)作的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與日本相似，兩國經(jīng)驗(yàn)對(duì)于研究制定我國不同地區(qū)的差異化政策具有重要借鑒意義。”方言說。

從世界主要國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程看，大多數(shù)國家都經(jīng)歷了農(nóng)產(chǎn)品供給不足、部分農(nóng)產(chǎn)品過剩的歷程，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策也會(huì)隨之變化。

“新形勢(shì)下，我國必須圍繞保供給、促增收、可持續(xù)的目的，按照比較優(yōu)勢(shì)原則，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，從而推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。”方言說。

以保供給為例，當(dāng)前我國耕地和水資源短缺，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品成本和質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)力缺乏，緊急狀態(tài)下以進(jìn)口保障國內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品能力較弱。

實(shí)際上，無論何時(shí)，確保國家糧食安全是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的首要戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)按照比較優(yōu)勢(shì)原則，兼顧棉花、油料、糖料和生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品供給。

此外，方言建議充分利用WTO的“綠箱”政策空間，提高“綠箱”支持水平，更多采用市場(chǎng)手段，避免特定產(chǎn)品的“黃箱”政策超標(biāo)，轉(zhuǎn)變資金支持方式，提高非特定產(chǎn)品的“黃箱”支持水平。