●發(fā)展普惠金融必須面臨對(duì)沖或彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，這意味著必須有人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本——這正是政府應(yīng)當(dāng)做的?？梢钥隙ǖ氖?，如果沒有政府的參與和主導(dǎo)，發(fā)展普惠金融在任何國家和地區(qū)都是無法想象的。

 

　　十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)展普惠金融”以來，尤其是2016年9月G20杭州峰會(huì)把普惠金融作為會(huì)議議題后，普惠金融引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。早在2015年11月的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上就通過了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，提出我國普惠金融發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系。這是我國第一個(gè)關(guān)于普惠金融的頂層設(shè)計(jì)，它不僅明確了發(fā)展普惠金融是我國全面建成小康社會(huì)的重要組成部分。也標(biāo)志著普惠金融已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，意味著“十三五”乃至未來更長時(shí)期，我國金融改革與發(fā)展將迎來一個(gè)以普惠金融為重要內(nèi)容的全面深化和創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期。

 

　　發(fā)展普惠金融是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義

 

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國社科院原副院長李揚(yáng)認(rèn)為，普惠金融是一個(gè)新的金融理念和新的金融制度，甚至可以說是一種新的金融信仰，它是一種與傳統(tǒng)金融思想完全不同的金融觀，認(rèn)為獲得必要的金融服務(wù)是每一個(gè)人與生俱來的權(quán)利，也就是說，廣大弱勢(shì)群體同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚c富人相同和平等的金融服務(wù)權(quán)利。普惠金融理念的產(chǎn)生無疑是現(xiàn)代金融理論的一大突破，建立普惠金融體系對(duì)于完善現(xiàn)代金融體系，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，有效運(yùn)用金融手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。從本質(zhì)上說，包容性、可獲得性和便利性是普惠金融最基本的特征。

 

　　在大多數(shù)發(fā)展中國家，由于受到信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡以及規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等因素的制約，農(nóng)村、貧困人群和欠發(fā)達(dá)地區(qū)常常被排除在正規(guī)金融體系之外，他們不僅難以獲得貸款，甚至連儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)和支付結(jié)算等基本金融服務(wù)也難以獲得。為了在全球范圍內(nèi)消除金融領(lǐng)域的不平等現(xiàn)象，2005年，聯(lián)合國提出了建立一個(gè)能有效地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，其原則是以可負(fù)擔(dān)的成本，為所有社會(huì)主體特別是傳統(tǒng)金融長期以來忽視的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和低收入人群提供相對(duì)平等的金融服務(wù)。2007年金融危機(jī)爆發(fā)后，普惠金融得到了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。2009年以來，G20先后成立了普惠金融專家組和全球普惠金融合作伙伴組織等一系列工作機(jī)構(gòu)，制訂了《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》、《中小企業(yè)融資行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)框架》、《G20普惠金融指標(biāo)體系》和《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》等一系列指引性文件，在全球范圍推動(dòng)普惠金融體系構(gòu)建，督促各國明確作出普惠金融相關(guān)承諾，評(píng)估各國普惠金融工作成效。G20杭州峰會(huì)核準(zhǔn)的《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》提出，鼓勵(lì)各國在制定更廣泛的普惠金融計(jì)劃時(shí)考慮這些原則，特別是在數(shù)字普惠金融領(lǐng)域，并采取切實(shí)行動(dòng)加快工作進(jìn)度，讓金融服務(wù)惠及所有人。

 

　　全面建成小康社會(huì)是黨的十六大提出的到2020年我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。十八大報(bào)告更是從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明五個(gè)方面完善了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，提出2020年要實(shí)現(xiàn)GDP和城鄉(xiāng)居民人均收入均比2010年翻一番。雖然從表面上看這些目標(biāo)沒有提到“普惠金融”，但是，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的多元內(nèi)涵理所當(dāng)然地使普惠金融發(fā)展成為其應(yīng)有之義。

 

　　“十三五”是全面建成小康社會(huì)決勝階段，十八屆五中全會(huì)通過的“十三五”規(guī)劃提出了更加具體的目標(biāo)要求：經(jīng)濟(jì)保持中高速增長，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，國民素質(zhì)和社會(huì)文明程度顯著提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善以及各方面制度更加健全。這些目標(biāo)無論哪一項(xiàng)都必須有普惠金融與之對(duì)應(yīng)并提供服務(wù)，尤其是“五大發(fā)展理念”中的“共享理念”，如果沒有普惠金融，共享理念無法實(shí)現(xiàn)。十八屆五中全會(huì)后出臺(tái)的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》就提出：“大力發(fā)展普惠金融，是我國全面建成小康社會(huì)的必然要求，有利于促進(jìn)金融業(yè)可持續(xù)均衡發(fā)展，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)，增進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)和諧。”

 

　　普惠金融重點(diǎn)應(yīng)服務(wù)三類對(duì)象

 

　　就我國的金融現(xiàn)實(shí)而言，普惠金融發(fā)展情況并不令人十分樂觀。隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的快速增長，社會(huì)財(cái)富和金融資產(chǎn)規(guī)模也高速增長。同時(shí)，由于我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)在很大程度上仍處于城鄉(xiāng)二元發(fā)展階段，地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的金融體系差異很大，金融結(jié)構(gòu)也存在較大缺陷。

 

　　在國際化城市、中心城市和一般大中城市，金融資源高度集中，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)密集，金融產(chǎn)品豐富，金融服務(wù)方式便捷。而在偏遠(yuǎn)地區(qū)的小城市和低收入者集中的縣域農(nóng)村，金融服務(wù)往往匱乏，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)稀少，服務(wù)薄弱。還有一些生活在大城市，由于低收入、疾病、失業(yè)下崗等原因而成為貧困人口的群體，他們也無法享受到全方位的金融支持。此外，由于大量國有金融機(jī)構(gòu)長期實(shí)行選擇性金融政策，導(dǎo)致以民營成分為主的中小微企業(yè)難以獲得金融服務(wù)的支持，在銀行貸款方面表現(xiàn)的尤為明顯。盡管過去10年里，政府和金融監(jiān)管部門不斷出臺(tái)各種政策，但是，中小微企業(yè)融資難、融資貴問題始終無法從根本上得到解決。

 

　　鑒于我國金融現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸因素，普惠金融的服務(wù)對(duì)象首先應(yīng)該涵蓋以下三類群體。

 

　　第一是三農(nóng)。目前我國農(nóng)村人口大約為6億，由于個(gè)人信用記錄不完善、缺乏可抵押品和擔(dān)保能力低等，農(nóng)民很難獲得銀行貸款，而證券、保險(xiǎn)等其他金融工具更鮮有機(jī)會(huì)涉足。因此，三農(nóng)是普惠金融體系中最主要的服務(wù)對(duì)象之一。

 

　　第二是城市低收入人群。由于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)追求利潤和效率的最大化，因此往往容易忽視窮人等弱勢(shì)群體的需求。因此，即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，那些低收入人群仍然很難獲得公平的金融使用權(quán)和更加適合的金融產(chǎn)品。

 

　　第三是廣大中小微企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前已有將近2000萬家中小企業(yè)。由于抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、抵押擔(dān)保品不足、征信信息難以獲得等原因，中小微企業(yè)很容易被排斥在傳統(tǒng)的正規(guī)金融服務(wù)之外。

 

　　發(fā)展普惠金融必須解決三個(gè)問題

 

　　考慮到距離實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)只有4年的時(shí)間，發(fā)展普惠金融的任務(wù)十分緊迫。如何才能更有效地推進(jìn)普惠金融發(fā)展？首先必須解決三個(gè)問題。

 

　　1、普惠金融發(fā)展路徑

 

　　G20杭州峰會(huì)批準(zhǔn)了《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》，該原則提出，在必要情況下，建立并推廣新型和創(chuàng)新的身份注冊(cè)與驗(yàn)證形式，例如數(shù)字生物識(shí)別身份認(rèn)證產(chǎn)品和在線身份驗(yàn)證服務(wù)，特別針對(duì)當(dāng)前尚無任何身份認(rèn)證形式的群體。建立可接受的開放式標(biāo)準(zhǔn)來管理身份、交易和賬戶風(fēng)險(xiǎn)。要圍繞與數(shù)字金融服務(wù)密切相關(guān)的問題，建立全方位的消費(fèi)者和數(shù)據(jù)保護(hù)措施。顯然，這與我國今年蓬勃興起的互聯(lián)網(wǎng)金融不謀而合。

 

　　國務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》就提出，“發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)融資便捷、對(duì)象廣泛的特點(diǎn)，引導(dǎo)其緩解小微企業(yè)、農(nóng)戶和各類低收入人群的融資難問題。發(fā)揮股權(quán)眾籌融資平臺(tái)對(duì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的支持作用。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)金融產(chǎn)品銷售平臺(tái)門檻低、變現(xiàn)快的特點(diǎn)，滿足各消費(fèi)群體多層次的投資理財(cái)需求。”要加快發(fā)展普惠首先必須加快發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融。此外，還應(yīng)加大中小金融機(jī)構(gòu)的組建力度和廣度，吸引更多的民間資本進(jìn)入中小金融機(jī)構(gòu)的組建，培育更多元化的新型金融業(yè)態(tài)，大力發(fā)展社區(qū)銀行、小額貸款公司、融資租賃等小微企業(yè)和低收入群體金融需求的“草根金融”，在農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社，發(fā)揮農(nóng)村合作金融的作用。

 

　　2、發(fā)展普惠金融的制度體系

 

　　《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》中的原則三是“構(gòu)建恰當(dāng)數(shù)字普惠金融法律和監(jiān)管框架”，提出，“數(shù)字普惠金融，充分參考G20和國際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指引，構(gòu)建恰當(dāng)數(shù)字普惠金融法律和監(jiān)管框架”。雖然，我國在構(gòu)建普惠金融制度體系方面已經(jīng)進(jìn)行了長時(shí)間的探索。在制度創(chuàng)新方面，積極引進(jìn)孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式，允許小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立。“一行三會(huì)”等金融監(jiān)管部門也出臺(tái)了若干具有普惠性質(zhì)的制度或指導(dǎo)意見，但總的來說，這些政策法規(guī)大多屬于扶貧性質(zhì)。我國普惠金融制度體系建設(shè)目前尚處于起步階段，現(xiàn)有與金融相關(guān)的制度體系并不適應(yīng)普惠金融的發(fā)展，甚至有的法律法規(guī)與普惠金融相沖突。要想真正發(fā)展普惠金融必須建立與之適應(yīng)的制度體系。

 

　　從世界各國普惠金融的實(shí)踐看，美國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國在普惠金融發(fā)展過程中堅(jiān)持法治原則，以立法的形式完善普惠金融運(yùn)作機(jī)制。在美國普惠制金融法律體系中，起核心作用的法律是《社區(qū)再投資法》、《公平信用報(bào)告法》和《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》。其中《社區(qū)再投資法》主要用來規(guī)范商業(yè)銀行在中低收入社區(qū)的信貸服務(wù)，《公平信用報(bào)告法》主要用于規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和普通消費(fèi)者之間在信息公開、使用、隱私保護(hù)等方面的行為，以使得普通消費(fèi)者享有平等的信息權(quán)力和隱私保護(hù)。而《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》則是規(guī)范問題金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置和分配的法律，這有利于在商業(yè)銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保護(hù)普通消費(fèi)者和利益相關(guān)者的權(quán)益。奧巴馬政府時(shí)期出臺(tái)的《中小企業(yè)振興法案》修訂了美國現(xiàn)行的《證券法》和《證券交易法》等對(duì)中小企業(yè)IPO的相關(guān)規(guī)定，放松了以往對(duì)中小企業(yè)公開及私募發(fā)行證券所規(guī)定的各種限制，為中小企業(yè)融資和尋求發(fā)展提供了便利。

 

　　對(duì)于普惠金融發(fā)展，除了中國銀監(jiān)會(huì)設(shè)有一個(gè)普惠金融部外，國家沒有建立相應(yīng)的政府部門。因此，應(yīng)當(dāng)借我國金融監(jiān)管體制改革之機(jī)，在新的金融監(jiān)管體系中設(shè)置普惠金融工作機(jī)構(gòu)。在普惠金融發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)實(shí)施上應(yīng)自上而下，具體實(shí)施措施，明晰職責(zé)要求，嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制。盡快制定符合我國國情和金融現(xiàn)實(shí)的普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略，將實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的具體措施轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У恼呒右詫?shí)施。同時(shí)，金融監(jiān)管部門要逐步建立起對(duì)金融機(jī)構(gòu)為弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)情況的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，引導(dǎo)提高普惠金融的參與度。

 

　　3、充分發(fā)揮政府作用

 

　　2010年5月召開的G20多倫多峰會(huì)通過了《G20創(chuàng)新性普惠金融原則》，其中，原則一要求增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力，培育一個(gè)致力于普惠金融的、基礎(chǔ)廣泛的政府，幫助消除貧困；原則六要求加強(qiáng)合作，在政府內(nèi)部建立一個(gè)責(zé)任明確、分工協(xié)作的制度環(huán)境，鼓勵(lì)在政府、企業(yè)和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)之間建立合作關(guān)系和直接合作。從中可以看出，政府在普惠金融發(fā)展中首先應(yīng)當(dāng)起到的是促進(jìn)發(fā)展的作用。這里所說的政府的作用既包括了政府決策部門，也包括了金融監(jiān)管部門。

 

　　理論上講，普惠金融理念中隱含了一個(gè)邏輯悖論，即公共品與市場(chǎng)化運(yùn)作之間的矛盾。按照傳統(tǒng)金融理論，普惠金融服務(wù)對(duì)象之所以無法獲得金融服務(wù)，在很大程度上是由于他們信用等級(jí)低和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)高的緣故。那么，發(fā)展普惠金融必須面臨對(duì)沖或彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，這意味著必須有人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本——這正是政府應(yīng)當(dāng)做的?？梢钥隙ǖ氖牵绻麤]有政府的參與和主導(dǎo)，發(fā)展普惠金融在任何國家和地區(qū)都是無法想象的。

 

　　首先，政府可以運(yùn)用直接財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、對(duì)普惠金融機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠以及土地使用、貸款核銷、資金獎(jiǎng)勵(lì)等各種措施，對(duì)普惠金融資源進(jìn)行引導(dǎo)和激勵(lì)，推動(dòng)金融資源要素不斷流向弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)群體。例如對(duì)于集中連片特困地區(qū)的農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款，應(yīng)給予一定額度的補(bǔ)貼，減免涉農(nóng)貸款、小微企業(yè)貸款等貸款所得稅。政府長期堅(jiān)持對(duì)普惠金融的鼓勵(lì)政策，將對(duì)市場(chǎng)形成穩(wěn)定的政策預(yù)期，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)向弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)群體提供穩(wěn)定可預(yù)期的金融服務(wù)，探索中國特色的為低收入群體及小微企業(yè)融資的市場(chǎng)化機(jī)制及支持城鄉(xiāng)金融要素流動(dòng)的商業(yè)模式。

 

　　其次，金融監(jiān)管部門可以實(shí)行差別化信貸政策和信貸考核機(jī)制，適度放寬涉農(nóng)、小微企業(yè)、扶貧等普惠貸款風(fēng)險(xiǎn)考核的容忍度，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)普惠金融發(fā)展的信貸支持。鼓勵(lì)商業(yè)銀行單獨(dú)設(shè)立小微企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)和利潤考核體系或小微企業(yè)貸款專營機(jī)構(gòu)。激發(fā)民間資本活力，允許不同類型的企業(yè)法人和自然人參與投資新型微型金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展貼近市場(chǎng)和微觀經(jīng)濟(jì)主體的小型金融機(jī)構(gòu)，形成多元化、富有競(jìng)爭(zhēng)的金融服務(wù)體系，發(fā)揮小型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營靈活、決策方便的特點(diǎn)，使小微金融服務(wù)能力最大化，為廣大群眾提供可獲得的金融產(chǎn)品和服務(wù)。

 

　　最后，金融監(jiān)管部門和地方政府通過分工協(xié)作實(shí)行差別監(jiān)管和差異化扶持激勵(lì)措施，營造一個(gè)有利于金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策環(huán)境和金融生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)普惠金融健康發(fā)展。