作為財(cái)政支出創(chuàng)新的重要形式，政府和社會(huì)資本合作(PPP)仍將擔(dān)綱明年投資主力。記者日前從業(yè)內(nèi)獲悉，2017年P(guān)PP或掀起2萬億元落地?zé)岢?，稅收?yōu)惠、操作細(xì)則等相關(guān)政策將密集出臺(tái)，鼓勵(lì)與規(guī)范并舉的政策框架將進(jìn)一步完善。其中，財(cái)政政策重點(diǎn)將從“補(bǔ)項(xiàng)目”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)運(yùn)營”。
從2013年底開始推廣至今，PPP在我國推進(jìn)已有三年，三年來幾乎每年都保持著翻番的快速發(fā)展態(tài)勢。尤其是在2016年，隨著這一模式逐漸被接受，在地方財(cái)政收支矛盾加劇、地方債管理日趨規(guī)范的背景下，地方政府推動(dòng)PPP的熱情高漲，今年項(xiàng)目數(shù)量和金額也均再創(chuàng)新高。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2016年10月底，PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)超過1萬個(gè)，投資額超12.7萬億元。
展望2017年，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，PPP仍將作為投資主力保持快速增長。一方面，明年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長仍需投資發(fā)力，另一方面，地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇，財(cái)政擴(kuò)張空間有限，基建投資將更多寄望于PPP等創(chuàng)新融資工具。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對(duì)記者表示，今年全年P(guān)PP落地規(guī)模大約在1.2萬億元到1.5萬億元，可以預(yù)計(jì)明年P(guān)PP仍將保持較快增長，落地規(guī)模有望達(dá)到2萬億元。“一般而言，只要項(xiàng)目正式簽約，不論是融資還是墊資方式，都可以視作落地。因?yàn)楹贤呀?jīng)形成約束機(jī)制和時(shí)間表。”
不過，他同時(shí)也指出，預(yù)計(jì)增速可能有所放緩，不會(huì)再像近三年來這樣突飛猛進(jìn)。一是因?yàn)榍皟赡臧l(fā)改委和財(cái)政部推出了很多十幾億的大項(xiàng)目，明年主要是將這些大項(xiàng)目一步一步推進(jìn)落實(shí)，新項(xiàng)目推出速度會(huì)有所下降。另外，伴隨PPP的發(fā)展，一些問題逐漸顯現(xiàn)出來，可以說，明年推進(jìn)的過程，同時(shí)也會(huì)是問題暴露和解決的過程。
比如，金永祥指出，按照財(cái)政可承受能力評(píng)估，地方財(cái)政用于PPP的資金不能超過可支配財(cái)力的10%，今年已經(jīng)有些地方接近或者達(dá)到這一上限，明年預(yù)計(jì)會(huì)有更多地方達(dá)到上限。此外，還有大量的項(xiàng)目，國有企業(yè)等社會(huì)資本方主體已經(jīng)和地方政府簽約，但是還沒有和銀行簽約，明年這些項(xiàng)目要繼續(xù)推進(jìn)面臨完成融資的挑戰(zhàn)。這些問題不解決，都會(huì)制約PPP的推進(jìn)。
財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌日前在全國財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)上也坦言，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號(hào)采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實(shí)債、固定回報(bào)等變相融資問題較為突出。部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營和績效考核，實(shí)質(zhì)上是拉長版的BT(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓)項(xiàng)目。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震對(duì)記者表示，PPP作為財(cái)政支出方式創(chuàng)新的重要形式，能夠克服傳統(tǒng)財(cái)政投入的缺點(diǎn)，利用政府和社會(huì)合作的機(jī)制去實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，未來這種形式可能還要繼續(xù)深化。在他看來，政府如何采取各種措施推動(dòng)PPP的健康平穩(wěn)發(fā)展會(huì)是未來的重要內(nèi)容。從“補(bǔ)項(xiàng)目”到“補(bǔ)運(yùn)營”的轉(zhuǎn)變，是一系列保障措施之一，社會(huì)資本關(guān)注的是從PPP項(xiàng)目中獲得持續(xù)、穩(wěn)定的收益，以及在PPP運(yùn)營中順利退出。政府要采取措施消除社會(huì)資本的顧慮，保障合理的成本補(bǔ)償。
蔣震表示，政策層面還是要盡可能按照收益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)相匹配的原則推動(dòng)優(yōu)化PPP的實(shí)施，對(duì)于收益的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性等一系列問題，要進(jìn)一步細(xì)化，要有可操作的細(xì)則。
業(yè)內(nèi)人士也指出，PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，與配套政策是否健全密切相關(guān)。現(xiàn)行投融資、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與PPP運(yùn)作沒有形成配套合力，地方政府在理解和認(rèn)識(shí)上存在偏差而縮手縮腳，社會(huì)資本方因此也疑慮重重、參與度不高，PPP合作談判多而結(jié)果少。當(dāng)務(wù)之急是要加快制度建設(shè)，進(jìn)一步細(xì)化部門分工，完善財(cái)稅、金融、土地、融資、社會(huì)資本分工等一系列的政策扶持體系。
在金永祥看來，政府推出了大量項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)積累了資金存款，如何在二者之間架起橋梁以適應(yīng)PPP的需要，這很關(guān)鍵。他指出，事實(shí)上，有些問題已經(jīng)不是取決于政策和立法層面，而是要通過改革的方法去解決。
“PPP改革不亞于經(jīng)濟(jì)體制改革，它涉及經(jīng)濟(jì)體制、投融資、財(cái)政、行政體制改革，是一個(gè)非常系統(tǒng)的改革，盡管項(xiàng)目在全國火熱推動(dòng)，但我們必須認(rèn)識(shí)到，PPP確實(shí)還處在初步探索階段。”一位地方財(cái)政系統(tǒng)人士也告訴記者，隨著進(jìn)一步的規(guī)范，以及項(xiàng)目的持續(xù)深入推進(jìn)，PPP將迎來更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
