一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立并貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，以保障國(guó)家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，突出重點(diǎn)區(qū)域、加大政策扶持、強(qiáng)化科技支撐，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

　　(二)基本原則。

　　鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。對(duì)休耕地采取保護(hù)性措施，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕，不能減少或破壞耕地、不能改變耕地性質(zhì)、不能削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)能夠復(fù)耕，糧食能產(chǎn)得出、供得上。

　　加強(qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶(hù)的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入。

　　突出問(wèn)題導(dǎo)向，分區(qū)分類(lèi)施策。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn)，防治結(jié)合、以防為主，因地制宜、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

　　尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我?guó)生態(tài)類(lèi)型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復(fù)雜，要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵(lì)以鄉(xiāng)、村為單元，集中連片推進(jìn)，確保有成效、可持續(xù)。

　　(三)主要目標(biāo)。力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動(dòng)關(guān)系。

　　在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地推廣輪作500萬(wàn)畝(其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)100萬(wàn)畝、遼寧省50萬(wàn)畝、吉林省100萬(wàn)畝、黑龍江省250萬(wàn)畝);在河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬(wàn)畝，在湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬(wàn)畝，在西南石漠化區(qū)連年休耕4萬(wàn)畝(其中，貴州省2萬(wàn)畝、云南省2萬(wàn)畝)，在西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)(甘肅省)連年休耕2萬(wàn)畝。根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)家財(cái)力和糧食供求狀況，適時(shí)研究擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模。

　　二、試點(diǎn)區(qū)域和技術(shù)路徑

　　(一)輪作。

　　試點(diǎn)區(qū)域：重點(diǎn)在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開(kāi)展輪作試點(diǎn)。

　　技術(shù)路徑：推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實(shí)行玉米與大豆輪作，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用，提高土壤肥力，增加優(yōu)質(zhì)食用大豆供給。“四輔”：實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類(lèi)輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲(chóng)害，改善土壤物理和養(yǎng)分結(jié)構(gòu);實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養(yǎng)帶種、以種促養(yǎng)，滿(mǎn)足草食畜牧業(yè)發(fā)展需要;實(shí)行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿(mǎn)足多元化消費(fèi)需求;實(shí)行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

　　(二)休耕。重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展休耕試點(diǎn)。

　　1.地下水漏斗區(qū)。

　　試點(diǎn)區(qū)域：主要在嚴(yán)重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)(滄州、衡水、邢臺(tái)等地)。

　　技術(shù)路徑：連續(xù)多年實(shí)施季節(jié)性休耕，實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。

　　2.重金屬污染區(qū)。

　　試點(diǎn)區(qū)域：主要在湖南省長(zhǎng)株潭重金屬超標(biāo)的重度污染區(qū)。在調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)可以確定污染責(zé)任主體的，由污染者履行修復(fù)治理義務(wù)，提供修復(fù)資金和休耕補(bǔ)助。對(duì)無(wú)法確定污染責(zé)任主體的，由地方政府組織開(kāi)展污染治理修復(fù)，并納入休耕試點(diǎn)范圍。

　　技術(shù)路徑：在建立防護(hù)隔離帶、阻控污染源的同時(shí)，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地。連續(xù)多年實(shí)施休耕，休耕期間，優(yōu)先種植生物量高、吸收積累作用強(qiáng)的植物，不改變耕地性質(zhì)。經(jīng)檢驗(yàn)達(dá)標(biāo)前，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品。

　　3.生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)。

　　試點(diǎn)區(qū)域：主要在西南石漠化區(qū)(貴州省、云南省)、西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)(甘肅省)。

　　技術(shù)路徑：調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改種防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層的植物，同時(shí)減少農(nóng)事活動(dòng)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。在西南石漠化區(qū)，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年。在西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴(yán)重的一季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年。

　　三、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式

　　(一)輪作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動(dòng)調(diào)整，保證農(nóng)民種植收益不降低。結(jié)合實(shí)施東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照每年每畝150元的標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金，支持開(kāi)展輪作試點(diǎn)。

　　(二)休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入。河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助500元，湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助1300元(含治理費(fèi)用)，所需資金從現(xiàn)有項(xiàng)目中統(tǒng)籌解決。貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助1000元，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助800元。

　　(三)補(bǔ)助方式。中央財(cái)政將補(bǔ)助資金分配到省，由省里按照試點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實(shí)物補(bǔ)助的方式，落實(shí)到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶(hù)。允許試點(diǎn)地區(qū)在平均補(bǔ)助水平不變的前提下，根據(jù)試點(diǎn)目標(biāo)和實(shí)際工作需要，建立對(duì)農(nóng)戶(hù)實(shí)施輪作休耕效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評(píng)價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)實(shí)行保基本、重實(shí)效的補(bǔ)助發(fā)放制度。

　　四、保障措施

　　(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。由農(nóng)業(yè)部牽頭，會(huì)同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局等部門(mén)和單位，建立耕地輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同配合，形成工作合力。試點(diǎn)省份要建立相應(yīng)工作機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，制定實(shí)施方案。試點(diǎn)縣要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確實(shí)施單位，細(xì)化具體措施。

　　(二)落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)省份農(nóng)業(yè)部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)利用第二次全國(guó)土地調(diào)查等成果，確定輪作休耕制度試點(diǎn)地塊，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案，休耕地按要求落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點(diǎn)實(shí)施單位要根據(jù)本方案，與參加試點(diǎn)的農(nóng)戶(hù)簽訂輪作休耕協(xié)議，充分尊重和保護(hù)農(nóng)戶(hù)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，保障試點(diǎn)工作依法依規(guī)、規(guī)范有序開(kāi)展。

　　(三)強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù)。各有關(guān)部門(mén)要根據(jù)職責(zé)分工，對(duì)地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的治理修復(fù)進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量。農(nóng)業(yè)部門(mén)要會(huì)同國(guó)土資源部門(mén)加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，定期監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)輪作休耕耕地質(zhì)量情況，開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，把輪作休耕各項(xiàng)措施落到實(shí)處。支持試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　(四)加強(qiáng)督促檢查。試點(diǎn)縣要建立縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)監(jiān)管、村落實(shí)的輪作休耕監(jiān)督機(jī)制，建立檔案、精準(zhǔn)試點(diǎn)。試點(diǎn)任務(wù)要及時(shí)張榜公示，接受社會(huì)監(jiān)督。農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)開(kāi)展督促檢查，重點(diǎn)檢查任務(wù)和資金落實(shí)情況。利用遙感技術(shù)對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。對(duì)未落實(shí)輪作休耕任務(wù)的農(nóng)戶(hù)，要及時(shí)收回補(bǔ)助;對(duì)擠占、截留、挪用資金的，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。

　　(五)做好宣傳引導(dǎo)。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關(guān)要求，引導(dǎo)社會(huì)各界關(guān)注支持試點(diǎn)工作。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀摩、經(jīng)驗(yàn)交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營(yíng)造良好輿論氛圍。

　　(六)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)省份要對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行總結(jié)，于每年底形成年度報(bào)告，由省級(jí)人民政府向國(guó)務(wù)院報(bào)告，并抄送農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立第三方評(píng)估機(jī)制，委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行評(píng)估;認(rèn)真總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn)，每年向國(guó)務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況，并適時(shí)提出構(gòu)建耕地輪作休耕制度的政策建議。