一、我國口糧消費(fèi)現(xiàn)狀及其趨勢
根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2014》，2013年全國居民人均糧食消費(fèi)量為148.7公斤。其中，谷物138.9公斤，薯類2.3公斤，豆類7.5公斤。2013年全國人口136072萬人計(jì)算，口糧消費(fèi)總量應(yīng)是20234萬噸，其中，谷物18900萬噸、薯類313萬噸、豆類1021萬噸?；蛘吆唵蔚卣f，2013年我國口糧消費(fèi)總量大約在2億噸的水平，其中谷物占93.4%。
我國居民直接消費(fèi)的谷物中，以小麥和稻谷為主。推測“十二五”期末我國居民口糧消費(fèi)中來源于小麥和稻谷所占比重最高值大約90%。小麥和稻谷是我國農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)的主要食源。
從農(nóng)村居民口糧消費(fèi)量及其結(jié)構(gòu)的變化態(tài)勢來看，自20世紀(jì)90年代以來我國農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)量整體上呈現(xiàn)出下降的態(tài)勢，而其中小麥和稻谷在口糧消費(fèi)量中所占比重呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢。1990年，我國農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)量超過260公斤，到2000年下降到大約250公斤，到了2010年后年度人均口糧消費(fèi)量進(jìn)一步下降到200公斤以下。
雖然我國農(nóng)村居民人均口糧及其中的小麥和稻谷消費(fèi)量呈現(xiàn)出下降態(tài)勢，但是小麥和稻谷直接消費(fèi)量在口糧消費(fèi)中所占比重總體上呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。1990年，我國農(nóng)村居民人均口糧消費(fèi)中小麥和稻谷所占比重為82%，而到了2005年這一比重上升到87%，2011年和2012年這一比重進(jìn)一步略有上升到88%以上。
根據(jù)估算，“十三五”初期，我國城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)量最高值估計(jì)大約1.9億噸，其中小麥和稻谷作為口糧的直接消費(fèi)量大約1.7億噸。受到城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化和食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化等因素影響，到“十三五”末期，即2020年，我國城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)量最高值估計(jì)將下降到1.8億噸的水平，其中小麥和稻谷作為口糧的直接消費(fèi)量需求大約1.6億噸。
利用國家統(tǒng)計(jì)局的資料，估計(jì)城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)量呈現(xiàn)出不同的變化趨勢。從2016年到2020年，城鎮(zhèn)居民口糧消費(fèi)總量估計(jì)由9000多萬噸增加到1億噸，而農(nóng)村居民口糧消費(fèi)由大約由1億噸下降到7000萬噸的水平。
值得說明的是，我國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、青壯年所占比重下降及其老年化社會對糧食消費(fèi)的影響也不容忽視。在城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化中，非糧消費(fèi)對糧食消費(fèi)的替代都對口糧消費(fèi)產(chǎn)生影響。動物源類食物和油脂消費(fèi)對口糧消費(fèi)的替代、蔬菜水果消費(fèi)對糧食消費(fèi)的替代、在外用餐對家中消費(fèi)的替代;加工食物對原糧直接消費(fèi)的替代，等等，都可能使城鄉(xiāng)居民人均口糧消費(fèi)減少。還有我國糧食浪費(fèi)控制與糧食節(jié)約如果能夠取得一定實(shí)效，也會使城鄉(xiāng)居民人均口糧消費(fèi)減少。
根據(jù)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2014-2020)》，“到2020年，全國人均全年口糧消費(fèi)135公斤”。按照2020年全國人口14億到15億計(jì)算，口糧消費(fèi)總量應(yīng)在18900萬噸與20250萬噸的區(qū)間，或者簡單地說，到2020年我國口糧消費(fèi)在2億噸左右的水平。
二、我國糧食生產(chǎn)能力與糧食安全保障程度
2014年，我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到60710萬噸，創(chuàng)歷史新高。這已經(jīng)是我國糧食總產(chǎn)量連續(xù)2年超過6億噸，意味著我國6億噸的糧食生產(chǎn)能力初步形成。我國糧食生產(chǎn)能力不斷提高，與國家加大農(nóng)業(yè)投入和實(shí)施糧食價格政策以及近年來我國自然災(zāi)害對糧食生產(chǎn)負(fù)面影響相對較輕等因素密切相關(guān)。
“十三五“期間，我國糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可能還會進(jìn)一步調(diào)整，科技進(jìn)步還會帶來糧食單產(chǎn)水平的不斷提高，糧食增產(chǎn)仍然會有潛力。雖然我國糧食播種面積繼續(xù)擴(kuò)大的潛力不大，但是農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、高產(chǎn)創(chuàng)建范圍的擴(kuò)大、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的推進(jìn)，糧食單產(chǎn)水平是具有提高的潛力。
假定我國耕地保護(hù)到位，農(nóng)民種糧積極性得到鞏固，全國糧食播種面積不會下降，考慮我國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化和玉米等單產(chǎn)提高潛力，按照糧食單產(chǎn)水平年均增長1.5%到2%估算，到2020年，我國糧食單產(chǎn)水平每公頃大約6000公斤到6200公斤，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到大約6.7億噸到7億噸水平。
2014年，我國糧食產(chǎn)需雖然存在著較大的缺口，需要從國際市場上進(jìn)口近億噸的糧食，但是從總量來看，我國糧食總產(chǎn)量保障城鄉(xiāng)居民直接口糧消費(fèi)和間接糧食消費(fèi)的保障性相當(dāng)寬松。2014年，我國糧食總產(chǎn)量超過6億噸，城鄉(xiāng)居民口糧和間接消費(fèi)糧食量(飼料糧)分別大約2億噸和3億噸，糧食總產(chǎn)量與城鄉(xiāng)居民糧食口糧和間接糧食消費(fèi)量之比大約為1.2。
根據(jù)新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略，我國提出了谷物基本自給和口糧絕對安全的基本目標(biāo)，這就要求保障城鄉(xiāng)居民糧食消費(fèi)必須確保我國具備較強(qiáng)的糧食生產(chǎn)能力?？紤]到糧食市場供求關(guān)系變化可能會改變市場相關(guān)主體的預(yù)期，出現(xiàn)搶糧或者糧食惜售等問題，結(jié)合糧食還有相當(dāng)一部分要用作種子和工業(yè)加工等，加上在糧食收獲、運(yùn)輸和儲存等過程不可避免的損耗，我國能夠生產(chǎn)的糧食數(shù)量必須要高于城鄉(xiāng)居民直接口糧和間接飼料糧的消費(fèi)數(shù)量。為了便于討論和估計(jì)，可以將我國的糧食生產(chǎn)能力與城鄉(xiāng)居民消費(fèi)所需要的糧食數(shù)量之比率定義為國內(nèi)糧食安全保障系數(shù)。根據(jù)我國糧食生產(chǎn)能力和城鄉(xiāng)居民糧食消費(fèi)數(shù)量，估計(jì)“十二五”期末我國糧食安全保障系數(shù)大約為1.2。
盡管自2003年以來我國曾出現(xiàn)過局部地區(qū)部分品種糧食搶購和惜售等現(xiàn)象，糧食價格不斷上漲，但是現(xiàn)實(shí)中既沒有出現(xiàn)長期普遍搶購糧食，也沒有出現(xiàn)長期普遍囤積糧食，表明糧食供求關(guān)系總體上相對寬松，我國不斷提高的糧食生產(chǎn)能力對國家糧食安全的保障性相對較好。這樣，可以推斷大約1.2的國內(nèi)糧食安全保障系數(shù)可以實(shí)現(xiàn)新形勢下的國家糧食安全目標(biāo)。
從國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)來看，我國稻谷和小麥產(chǎn)量明顯地高出用于口糧消費(fèi)的數(shù)量。2012年，我國人均稻谷和小麥占有量分別為150.8公斤和89.4公斤，而農(nóng)村居民家庭人均稻谷和小麥消費(fèi)量分別為92.6公斤和52.3公斤，前者分別是后者的1.63倍和1.71倍，其倍數(shù)明顯地高于2008年前的相關(guān)年份(參見表4)。城鎮(zhèn)居民家庭人均稻谷和小麥消費(fèi)量理應(yīng)低于農(nóng)村居民，稻谷和小麥用于口糧消費(fèi)需要相當(dāng)寬松，國內(nèi)生產(chǎn)的稻谷和小麥的糧食安全保障系數(shù)相對更高。
三、保障口糧絕對安全和谷物基本自給的對策建議
擇機(jī)調(diào)整三大谷物生產(chǎn)與種植結(jié)構(gòu)。如果按照樂觀粗略估計(jì)，到2020年，我國城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi)的口糧和間接消費(fèi)的飼料糧可能超過6億噸，再加上種子用糧、工業(yè)用糧和生產(chǎn)加工流通環(huán)節(jié)等不可避免的損耗，以及保障相對寬松的糧食供求關(guān)系，我國糧食消費(fèi)和消耗總量可能接近8億噸，相應(yīng)地需要國內(nèi)形成大約7億噸的糧食生產(chǎn)能力。如此龐大的糧食消費(fèi)消耗規(guī)模，必須盡早謀劃，才能更好地適應(yīng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級和滿足人們生活水平提高的需要。
當(dāng)三大谷物供求關(guān)系偏松(庫存水平高和市場價格下行壓力加大)時，總體思路應(yīng)是提高質(zhì)量品質(zhì)和調(diào)節(jié)數(shù)量供求關(guān)系。要在保障口糧絕對安全的觀念上有所突破，把生產(chǎn)能力保障與實(shí)際產(chǎn)量兩個目標(biāo)嚴(yán)格地區(qū)分開來;要讓糧食生產(chǎn)能力或者糧食產(chǎn)量潛力在需要的時候必須能夠發(fā)揮出來，在不需要的時候休養(yǎng)生息，現(xiàn)有的思路是做好農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能和保障供給之間的平衡。
“十三五”期間，至少是前期，甚至是整個“十三五”時期，我國三大谷物面臨市場供求關(guān)系偏松的狀況可能相對較大。當(dāng)然，也不排除“十三五”期間我國三大谷物前期市場供求關(guān)系偏松而后期供求關(guān)系偏緊情形的出現(xiàn)。
如何理解口糧絕對安全?或者說，我國的口糧絕對安全，是以滿足消費(fèi)需要的生產(chǎn)量來衡量，還是以市場運(yùn)行狀況來衡量?若以滿足消費(fèi)需要來作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，則未來我國的小麥和大米合計(jì)起來產(chǎn)量達(dá)到2億噸就夠了。若以糧食市場運(yùn)行狀況來看，既不要讓消費(fèi)者到市場上搶糧，經(jīng)營者囤糧，也不要讓生產(chǎn)者賣不出糧食，經(jīng)營者不敢合理地儲備糧食。一句話，任何情況下，糧食市場始終保持基本穩(wěn)定，這才是口糧的絕對安全。顯然，在市場存在預(yù)期的情況下，保證口糧絕對安全的目標(biāo)所要求的糧食產(chǎn)量，按市場運(yùn)行情況評估所要求的糧食生產(chǎn)能力要高于實(shí)際口糧消費(fèi)量。
為了確?？诩Z絕對安全，不僅必須保證用于口糧的主要谷物生產(chǎn)能力明顯地超過城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi)需求，而且也需要年度實(shí)際產(chǎn)量明顯地高于城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi)量?？紤]到我國人口眾多，低收入群體數(shù)量龐大，國家針對低收入群體和特殊群體的安全保障體系尚不健全和措施還不夠有力的實(shí)際情況，建議國家“十三五”期間要進(jìn)一步通過改善糧食支持保護(hù)政策手段和落實(shí)省長負(fù)責(zé)制等措施保證主要用于口糧的稻谷和小麥等產(chǎn)量與居民口糧直接消費(fèi)量的比率不低于1.5。按照“十三五”城鄉(xiāng)居民直接消費(fèi)的口糧原糧大約1.9億噸計(jì)算，應(yīng)保證口糧原糧的年度預(yù)期產(chǎn)量大約3億噸。
確保口糧絕對安全，要求主要用于口糧的谷物生產(chǎn)必須保持一個較高的保障程度。既然如此，那么每年度就可能出現(xiàn)實(shí)際產(chǎn)量大于實(shí)際消費(fèi)量的情形，這該怎么辦?如果因?yàn)樽非罂诩Z高保障而沒有處理好年度多余的主要谷物剩余量，且國家通過農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高了抗御自然災(zāi)害能力而沒有出現(xiàn)以豐補(bǔ)歉的情形，長期的年度谷物剩余累積就可能出現(xiàn)高庫存，造成資源、財(cái)力和糧食的浪費(fèi)，最終會使主要用于口糧的谷物支持保護(hù)政策所帶來的矛盾沖突不斷加劇，使國家確?？诩Z絕對安全而確立的主要谷物生產(chǎn)高保障目標(biāo)無法長期堅(jiān)持。
解決口糧絕對安全及其所要求的主要谷物生產(chǎn)較高保障水平與其所可能帶來的累積性相對過剩難題，就需要加大科技攻關(guān)，放寬一般情況下糧食加工業(yè)發(fā)展的限制，開發(fā)用于口糧和飼料糧等的多用途功能。除了出現(xiàn)用于保障糧食安全的谷物供求出現(xiàn)明顯缺口，且國際市場供求也很緊張和國內(nèi)谷物進(jìn)口受阻等特殊情況，應(yīng)允許一定數(shù)量的相對過剩谷物用于非食物用途的加工需要。我國在加大土豆主糧化等科技儲備的同時，也需要加大主要谷物非食用等方面的科技攻關(guān)，不要片面地為了追求口糧絕對安全而僅僅開展主糧化科技研發(fā)。主要用于糧食安全的谷物多用途開發(fā)成功了，雖然增加了非食用加工等與人吃飯爭糧的風(fēng)險，但也擴(kuò)大了國家調(diào)控糧食安全的空間，為國家在特殊情況下確?？诩Z絕對安全帶來了可能，創(chuàng)造了條件。
近些年來，價格劇烈波動成為國際糧食市場運(yùn)行的基本特征。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織資料，美國出口玉米價格在2012年11月份曾達(dá)到324美元/噸，而到了2014年9月份則下降到164元/噸，下降近50%。當(dāng)前國際市場糧價低迷，糧食出口國家通過多種手段想要擴(kuò)大我國市場，這對國家糧食安全的沖擊不能低估。糧食消費(fèi)總體上是缺乏彈性的。當(dāng)糧食進(jìn)口規(guī)模過大時，國內(nèi)糧食生產(chǎn)勢必會萎縮。因此，糧食進(jìn)口總體上只能適度，不能過度依賴。對于口糧，更是要確保萬無一失，絕對安全。
應(yīng)對國際糧食市場價格低迷的沖擊，“十三五”時期要著力規(guī)范我國糧食進(jìn)出口貿(mào)易秩序，打擊走私，查處進(jìn)口劣質(zhì)糧食摻雜國內(nèi)優(yōu)質(zhì)糧食銷售等不法行為。從長遠(yuǎn)來看，我國必須要實(shí)現(xiàn)糧食進(jìn)口多元化和契約化，降低國際糧食市場劇烈波動對國內(nèi)的傳導(dǎo)。
從長遠(yuǎn)計(jì)議，保障國家糧食安全的根本是潛在生產(chǎn)能力的提升。這就要求必須堅(jiān)守耕地紅線、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、培育新一代農(nóng)民、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和糧食產(chǎn)業(yè)化。
改革創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)支持制度。要著力探索我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品價格政策改革與創(chuàng)新。提出的總體設(shè)想是：在中央財(cái)政預(yù)算約束下和世貿(mào)組織承諾許可的范圍內(nèi)，著力優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，確保國家糧食安全，兼顧農(nóng)業(yè)的其他多功能性目標(biāo)。近些年來，世界主要國家都在探索盡可能小地扭曲生產(chǎn)和市場的農(nóng)業(yè)支持政策。我國也在著力探索新型的農(nóng)業(yè)支持制度，實(shí)施更加有效的農(nóng)業(yè)支持政策。我國地域廣闊，各地差異大，希望單一且在各地都有效的農(nóng)業(yè)支持方式，可能也不符合實(shí)際。任何以某種農(nóng)業(yè)支持手段或者方式取代另一種農(nóng)業(yè)支持手段或者方式，可能都是徒勞的。因此，應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，組合運(yùn)用財(cái)政直接補(bǔ)貼、收購價格支持和金融支農(nóng)等手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標(biāo)。
