堅(jiān)持和完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制

　　——農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是要另起爐灶、另搞一套，不能背離村民自治的基本要求和基本精神

　　民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)蔣昆生介紹，這次《指導(dǎo)意見(jiàn)》當(dāng)中很重要的一個(gè)亮點(diǎn)是非常明確地提出堅(jiān)持和完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制。針對(duì)個(gè)別地方的實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)的弱化村民自治的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)持村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村委會(huì)牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段。“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是要另起爐灶、另搞一套，不能背離村民自治的基本要求和基本精神。”

　　“不改變村民自治機(jī)制，不增加農(nóng)村基層管理層級(jí)，嚴(yán)禁以管委會(huì)等機(jī)構(gòu)取代村管理組織和村民委員會(huì)，有很強(qiáng)的針對(duì)性。”華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授唐鳴說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》更加注重有的放矢，不僅從正面規(guī)定了要做什么，而且也從負(fù)面規(guī)定了不能做什么，體現(xiàn)了很強(qiáng)的措施性和針對(duì)性。

　　蔣昆生表示，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將村民自治的理念、方式和機(jī)制貫穿于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全過(guò)程和各個(gè)方面，又結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)際需要，豐富了村民自治的內(nèi)容和形式，拓展了村民自治的范圍和途徑。

　　將擴(kuò)大非戶籍居民參與作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主攻難點(diǎn)

　　——不能只管戶籍居民，只管自己的村民，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)應(yīng)該一視同仁

　　將擴(kuò)大非戶籍居民參與作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主攻難點(diǎn)是文件的另一個(gè)亮點(diǎn)。蔣昆生介紹說(shuō)，隨著30多年改革開(kāi)放，各地農(nóng)村外來(lái)人口逐步增多，有些東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外來(lái)務(wù)工人員已經(jīng)超過(guò)本地人口，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中要把非戶籍居民服務(wù)的問(wèn)題解決好。

　　另外要將促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。“不能說(shuō)只管戶籍居民，在這個(gè)地方居住的外來(lái)務(wù)工人員就不管了，這不行。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)都應(yīng)該一視同仁，充分發(fā)揮各種機(jī)構(gòu)的作用，各種社會(huì)力量的作用，把均等化服務(wù)的問(wèn)題落實(shí)好。”蔣昆生說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》當(dāng)中明確使用的是農(nóng)村居民的提法，雖然與農(nóng)村村民一字之差，但概念內(nèi)涵廣泛得多，只要居住在農(nóng)村社區(qū)的居民都是農(nóng)村居民，都應(yīng)該享受基本的民主權(quán)利、公共服務(wù)和其他方面的權(quán)益。

　　決不能讓農(nóng)村變成荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村

　　——加強(qiáng)對(duì)空心化的留守人員的關(guān)愛(ài)服務(wù)是一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)

　　“即使將來(lái)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%，還會(huì)有四五億人生活在農(nóng)村，我們決不能讓農(nóng)村變成荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村，鄉(xiāng)土文化的根不能斷。”民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)朱耀垠進(jìn)一步解讀說(shuō)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要目的，就是要致力于為農(nóng)村建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村，不斷煥發(fā)和增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的生機(jī)和活力。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要遵循城鄉(xiāng)銜接、突出特色、科學(xué)謀劃、分類施策的原則，要統(tǒng)籌考慮各地農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人口狀況和變動(dòng)趨勢(shì)，自然地理狀況、歷史文化傳統(tǒng)等因素，合理確定試點(diǎn)目標(biāo)和工作重點(diǎn)，因地制宜開(kāi)展試點(diǎn)探索。

　　另外他認(rèn)為，三留守人員和村莊的空心化是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，據(jù)推算，我國(guó)農(nóng)村留守兒童已超過(guò)6000萬(wàn)，留守婦女達(dá)到了4700多萬(wàn)，留守老人約有5000萬(wàn)，這部分人在生產(chǎn)或者生活當(dāng)中都會(huì)存在這樣或者那樣的困難，維護(hù)好這些群眾的合法權(quán)益是一件大事，加強(qiáng)對(duì)空心化的留守人員的關(guān)愛(ài)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

　　農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城市社區(qū)建設(shè)的不同點(diǎn)

　　——重視鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌

　　在對(duì)比農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城市社區(qū)建設(shè)的異同時(shí)，唐鳴說(shuō)，二者在地位作用、總體目標(biāo)、工作理念和發(fā)展方向上是相同的。差異主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在建設(shè)對(duì)象方面，農(nóng)村居民的社會(huì)生活共同體與城市居民的生活共同體不一樣。城市社區(qū)居民的聚集程度比較高，人口密度也比較高，居民的社會(huì)階層比較多，人口的異質(zhì)性比較強(qiáng)，居民主要從事工商業(yè)，彼此之間直接因生產(chǎn)活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)交往比較少。農(nóng)村社區(qū)恰好相反，農(nóng)村社區(qū)居民聚居程度較低、人口密度較低，居民社會(huì)階層較少，人口同質(zhì)性較強(qiáng)，居民主要從事農(nóng)業(yè)，彼此之間直接因生產(chǎn)活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)交往較多。

　　其次，在建設(shè)基礎(chǔ)方面，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的存在，城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)尚未完全消除，城市社區(qū)建設(shè)要早于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，城鄉(xiāng)之間無(wú)論是在社區(qū)的服務(wù)管理平臺(tái)建設(shè)還是在服務(wù)管理體系建設(shè)上面都存在著一定的差距。從促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的角度來(lái)看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)更為緊迫和繁重。

　　第三，在建設(shè)內(nèi)容方面，城鄉(xiāng)社區(qū)需求結(jié)構(gòu)不盡相同，由此決定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市社區(qū)建設(shè)的建設(shè)內(nèi)容不盡一致。“比如說(shuō)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)除了滿足生活需要以外，還涉及滿足農(nóng)民生產(chǎn)所需的生產(chǎn)性公共服務(wù)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要重視鄉(xiāng)土味道、體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)、保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，這些都是城市社區(qū)建設(shè)所沒(méi)有的。”

　　嚴(yán)禁強(qiáng)制推行大拆大建、撤村并居

　　——既要合理借鑒城市社區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，又不能簡(jiǎn)單復(fù)制城市社區(qū)建設(shè)的操作模式

　　朱耀垠認(rèn)為，大拆大建有三個(gè)違背，一是違背農(nóng)民的意愿，二是違背村莊的演進(jìn)規(guī)律，三是違背城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。它有三個(gè)盲目，一是盲目地撤村并居，二是盲目強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，三是盲目利用非農(nóng)用地。

　　他介紹，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單等同于農(nóng)民上樓的認(rèn)識(shí)和做法，忽略了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的豐富內(nèi)涵，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)狹隘理解為農(nóng)村居民居住形態(tài)的城市社區(qū)化。推動(dòng)出臺(tái)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要目的之一正是為了對(duì)把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)簡(jiǎn)單等同于“農(nóng)民上樓”的思路進(jìn)行澄清，對(duì)一些地方客觀存在的借農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之名進(jìn)行大拆大建，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓的情況進(jìn)行糾正。

　　為了扭轉(zhuǎn)這種片面認(rèn)識(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“嚴(yán)禁強(qiáng)制推行大拆大建、撤村并居，嚴(yán)禁違反土地利用規(guī)劃擅自改變農(nóng)地用途。”同時(shí)確定了“城鄉(xiāng)銜接、突出特色”的基本原則。也就是說(shuō)，既要合理借鑒城市社區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，又不能簡(jiǎn)單復(fù)制城市社區(qū)建設(shè)的操作模式。