當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題凸顯，成為制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本問(wèn)題。貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件精神，解決和應(yīng)對(duì)好我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的課題與挑戰(zhàn)，必須守住農(nóng)業(yè)安全底線。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全面臨新挑戰(zhàn)

建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，一個(gè)重要目的是提高農(nóng)業(yè)效益。但近年來(lái)我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，國(guó)內(nèi)糧棉油糖價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)，對(duì)提高農(nóng)業(yè)效益、維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全帶來(lái)新挑戰(zhàn)。

大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外價(jià)差不斷擴(kuò)大。隨著勞動(dòng)力、土地、環(huán)境保護(hù)等成本不斷提高，我國(guó)農(nóng)業(yè)成本快速上升。2006—2012年，我國(guó)水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗價(jià)格年均漲幅均低于同期成本漲幅，到2013年我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)價(jià)格已全面高于國(guó)際價(jià)格。2014年前5個(gè)月，大米、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖國(guó)內(nèi)外價(jià)差分別為每噸318元、451元、924元、1484元、7078元、2766元。

關(guān)稅的防火墻作用受到削弱。近年來(lái)，主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口稅后價(jià)低于國(guó)內(nèi)最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，關(guān)稅的防火墻作用受到削弱。這導(dǎo)致邊收儲(chǔ)邊進(jìn)口，政策成本過(guò)高。2013—2014年度我國(guó)臨時(shí)收儲(chǔ)玉米6919萬(wàn)噸，臨儲(chǔ)棉花629萬(wàn)噸，每噸棉花庫(kù)存1年的利息和維護(hù)成本在2000元左右。臨儲(chǔ)菜籽油高達(dá)600萬(wàn)噸，若按當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格銷售，價(jià)差損失超過(guò)150億元。食糖臨儲(chǔ)庫(kù)存累計(jì)500萬(wàn)噸左右，隱虧估計(jì)超過(guò)200億元。

進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)影響加深。受價(jià)差驅(qū)動(dòng)，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口激增。“大豆之殤”是我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題的典型表現(xiàn)。我國(guó)大豆種植戶均面積小，難有規(guī)模效益，生產(chǎn)成本比美國(guó)高30%以上。由于大豆市場(chǎng)高度開放，國(guó)內(nèi)大豆種植比較效益低，導(dǎo)致大豆種植面積不斷減少。食糖進(jìn)口價(jià)格過(guò)低，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)價(jià)格持續(xù)下跌，造成糖企全面虧損、蔗農(nóng)收入下降。國(guó)內(nèi)外價(jià)差不斷擴(kuò)大，是造成洋貨入市、國(guó)貨入庫(kù)的根本原因。

糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展受到威脅。雖然當(dāng)前我國(guó)糧食進(jìn)口量并不大，但由于進(jìn)口受國(guó)內(nèi)外價(jià)差驅(qū)動(dòng)，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到威脅。2013年，越南秈米價(jià)格低廉，國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口動(dòng)力強(qiáng)勁，造成南方秈稻庫(kù)存積壓、銷售困難。玉米國(guó)內(nèi)供給和庫(kù)存充裕，但仍然保持一定數(shù)量的凈進(jìn)口。在國(guó)內(nèi)糧食連年增產(chǎn)、庫(kù)容緊張的情況下，進(jìn)口激增進(jìn)一步加劇了國(guó)內(nèi)“賣糧難”局面。

糧食安全面臨新挑戰(zhàn)

中央1號(hào)文件把“不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力”作為第一條，凸顯了確保糧食安全、守住“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”底線的重要性。盡管我國(guó)糧食產(chǎn)量十一連增、產(chǎn)能達(dá)6億多噸且?guī)齑娉渥?，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及農(nóng)業(yè)開放度提高，我國(guó)糧食安全面臨新挑戰(zhàn)。

增產(chǎn)潛力減弱，保持產(chǎn)能難度加大。2003—2014年的糧食十一連增實(shí)際是波動(dòng)型的微增。11年間，不同年份增產(chǎn)幅度差異較大，最高增幅是2004年的9%，最低是2009年的0.4%，且近4年有逐年減小趨勢(shì)，在高基數(shù)上繼續(xù)增產(chǎn)難度越來(lái)越大。我國(guó)糧食發(fā)展綱要要求到2020年糧食產(chǎn)能達(dá)5.5億噸以上，盡管2013年糧食產(chǎn)量已超過(guò)該目標(biāo)，但受耕地面積逐年減少、自然災(zāi)害和資源環(huán)境制約，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，保持現(xiàn)有糧食產(chǎn)能難度加大。

生產(chǎn)成本快速上升，糧食價(jià)格提升空間減小。據(jù)測(cè)算，從1995年到2011年，我國(guó)3種谷物和大豆每畝產(chǎn)出量分別增長(zhǎng)29.1%和32.8%，但按可比價(jià)格計(jì)算，同期每畝總成本分別增長(zhǎng)110.2%和91.8%，收益率都明顯下降。直接生產(chǎn)成本上升是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本上升的主要力量，包括化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、機(jī)械作業(yè)、勞動(dòng)力等，這些投入占總成本的80%以上，而且近幾年仍在上升。糧食價(jià)格缺乏高關(guān)稅保護(hù)，難以相應(yīng)上漲，這就使糧食生產(chǎn)缺乏必要的利益激勵(lì)。

進(jìn)口快速增長(zhǎng)，糧食安全戰(zhàn)略受到挑戰(zhàn)。自2009年我國(guó)谷物由凈出口轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口以來(lái)，進(jìn)口量一路激增。盡管目前我國(guó)三大谷物進(jìn)口量保持在關(guān)稅配額之內(nèi)，但按目前生產(chǎn)成本和價(jià)格增長(zhǎng)趨勢(shì)推算，今后5—7年三大谷物以配額外關(guān)稅稅率進(jìn)口將成為現(xiàn)實(shí)。我國(guó)對(duì)于征收配額外關(guān)稅后的進(jìn)口是完全放開的，這將給“以我為主”和“適度進(jìn)口”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略帶來(lái)挑戰(zhàn)。

種糧比較效益低，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”較為普遍。2011年，種植蘋果、蔬菜、花生的每畝凈利潤(rùn)分別為4612元、2558元、723元，而種植3種主糧的平均收益只有251元。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體接手流轉(zhuǎn)土地后“非糧化”現(xiàn)象較為突出。截至2012年底，全國(guó)流轉(zhuǎn)后用于種植糧食作物的土地面積為1.56億畝，占總流轉(zhuǎn)面積的56%。截至2013年底，有些種糧大省土地流轉(zhuǎn)后“非糧”比例增加了20%—30%。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全面臨新挑戰(zhàn)

調(diào)查顯示，目前城市居民感到最不放心、最不安全的社會(huì)問(wèn)題是食品藥品安全。因此，中央1號(hào)文件專門部署“提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平”，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的因素多。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響。據(jù)專家估算，我國(guó)糧食生產(chǎn)每年因重金屬污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元，環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難以保障。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)影響。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)比較落后，非科學(xué)使用農(nóng)藥、化肥、除草劑等現(xiàn)象屢見不鮮。三是經(jīng)營(yíng)方式及市場(chǎng)影響。我國(guó)有2.5億農(nóng)戶和約50萬(wàn)個(gè)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，組織化程度較低，分散經(jīng)營(yíng)的模式很難實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，在利益驅(qū)動(dòng)下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制往往被忽視。

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難度大。從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)食物鏈條中，種、養(yǎng)、收以及初加工等環(huán)節(jié)是決定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)。相對(duì)于食品安全，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全更加難以控制。一方面，化肥、飼料、農(nóng)藥、獸藥等各類投入品使用的技術(shù)千差萬(wàn)別，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者眾多，農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，難以全面監(jiān)管。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品中微生物、重金屬、獸藥和農(nóng)藥殘留等有害物指標(biāo)，以目前的檢測(cè)技術(shù)，再考慮成本等因素，難以全面檢測(cè)。

確保我國(guó)農(nóng)業(yè)安全的對(duì)策

農(nóng)業(yè)安全問(wèn)題直接關(guān)系人民生活和國(guó)家安全，必須按照中央1號(hào)文件提出的“穩(wěn)糧增收、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”總要求，從戰(zhàn)略高度積極應(yīng)對(duì)。

完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略。在涉農(nóng)國(guó)際貿(mào)易談判中堅(jiān)持糧棉油糖關(guān)稅稅率不減讓、關(guān)稅配額不擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)“黃箱”支持空間不削減。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警，積極利用“兩反一保”措施，使貿(mào)易救濟(jì)常態(tài)化。研究建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)損害補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易補(bǔ)償，對(duì)因進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)而受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民提供補(bǔ)償性援助。

實(shí)施差別化的糧食安全戰(zhàn)略。根據(jù)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的要求，區(qū)分口糧、工業(yè)用糧和飼料糧的不同需求特點(diǎn)，明確國(guó)內(nèi)必須保有的基本面積和基本產(chǎn)量，確定農(nóng)業(yè)支持優(yōu)先重點(diǎn)。合理確定糧食進(jìn)口預(yù)警閾值，運(yùn)用有效手段把握進(jìn)口時(shí)機(jī)和節(jié)奏，確保進(jìn)口規(guī)模適度適當(dāng)。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持戰(zhàn)略。一是完善財(cái)政支農(nóng)長(zhǎng)效機(jī)制。

探索“普惠制”與“特惠制”相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)政策，使真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體得到更多補(bǔ)貼。逐步擴(kuò)大“綠箱”支持政策，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”支持政策。二是明確金融部門支農(nóng)責(zé)任。明確金融機(jī)構(gòu)在支持農(nóng)業(yè)和服務(wù)糧食安全方面的責(zé)任。加大國(guó)家對(duì)涉農(nóng)貸款的補(bǔ)貼支持力度。三是明確大型涉農(nóng)企業(yè)糧食安全方面的保障責(zé)任。對(duì)經(jīng)營(yíng)大宗農(nóng)產(chǎn)品且達(dá)到一定市場(chǎng)份額的大型企業(yè)，實(shí)行強(qiáng)制性信息報(bào)告制度和庫(kù)存儲(chǔ)備制度，規(guī)定規(guī)模以上糧油經(jīng)銷企業(yè)必須建立相應(yīng)規(guī)模的糧食安全儲(chǔ)備庫(kù)存，明確其在糧食安全方面的法定保障責(zé)任。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”和市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略。完善農(nóng)業(yè)“走出去”政策支持體系，加強(qiáng)組織和監(jiān)管。一是抓住重點(diǎn)環(huán)節(jié)，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，主攻周邊國(guó)家，發(fā)揮企業(yè)主體作用。二是建立多元穩(wěn)定可靠的進(jìn)口渠道，充分利用雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定，把握好農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏，穩(wěn)定進(jìn)口來(lái)源。三是把農(nóng)業(yè)“走出去”與市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提升“走出去”對(duì)象國(guó)的生產(chǎn)能力，為建立多元穩(wěn)定可靠的進(jìn)口渠道夯實(shí)基礎(chǔ)。四是積極參與全球糧食市場(chǎng)交易，爭(zhēng)取掌握糧食價(jià)格國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升戰(zhàn)略。

一是加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管。明確農(nóng)業(yè)部門在初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)、監(jiān)督、認(rèn)證以及市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的主導(dǎo)地位。完善法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)部門對(duì)違法違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品的處罰管理。

二是加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化步伐。加大農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)示范區(qū)、無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品示范基地、養(yǎng)殖小區(qū)、示范農(nóng)場(chǎng)、出口產(chǎn)品及原料基地建設(shè)力度，發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用。加強(qiáng)農(nóng)民教育培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)管理者和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者素質(zhì)。

三是加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。建立全程可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全信息平臺(tái)，加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)行優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)簽制。