一、我國糧食生產(chǎn)成就巨大

　　1949年以來，我國糧食生產(chǎn)整體呈現(xiàn)產(chǎn)量大幅上升、播種面積基本穩(wěn)定和單產(chǎn)不斷提高的趨勢。糧食產(chǎn)量從1949年的11318萬噸上升到了2014年的60709萬噸。從生產(chǎn)角度看，我國糧食生產(chǎn)大致可分為四個階段。 1949—1958年，糧食產(chǎn)量跨越兩億噸，糧食增產(chǎn)的主要動力是播種面積增加和戰(zhàn)后恢復(fù)性生產(chǎn)等。1958—1977年，我國糧食產(chǎn)量跨越3億噸, 糧食產(chǎn)量雖然總體呈現(xiàn)增長趨勢，但受政治和體制機制等因素的影響，糧食生產(chǎn)波動明顯，增速較慢。1978—1984年，我國糧食產(chǎn)量跨越4億噸, 主要得益于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大釋放。1985—1996年，糧食產(chǎn)量跨越5億噸, 得益于農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高和糧食單產(chǎn)水平的明顯增長。1997至今，我國糧食產(chǎn)量跨越6億噸, 糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)徘徊上升趨勢，單產(chǎn)增長變慢。

　　二、我國糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)四大主要特點

　　一是播種面積波動中略有上升?？傮w上看，播種面積的變化情況可以分為三個階段。1999年之前，播種面積相對穩(wěn)定，基本保持在8000萬公頃以上，1999年達到最高點8604萬公頃。1999—2003年，糧食播種面積出現(xiàn)了較為明顯的下滑，2003年一度跌落到7257萬公頃的歷史最低水平，主要是由于糧食價格低迷引起的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整, 經(jīng)濟作物對糧食播種面積的擠占。2003年至今，受糧食生產(chǎn)支持政策、糧食價格升高和需求拉動的刺激，糧食播種面積開始緩慢平穩(wěn)上升，2013年達到11196萬公頃。

　　二是單產(chǎn)水平穩(wěn)步提升。我國糧食總產(chǎn)量在播種面積基本穩(wěn)定的情況能保持增長，糧食單產(chǎn)提高起到了重要作用。2013年我國糧食單產(chǎn)達到5376.30公斤/公頃，為1978年的2.1倍，這主要得益于農(nóng)業(yè)科技水平的提高，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的完善和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善。但是, 糧食單產(chǎn)增速有限，2003—2007年，稻谷、小麥、玉米和大豆的年均單產(chǎn)增幅分別為2.3%、1.5%、4.0%和1.8%， 而2008—2012年期間，年均增速分別降為1.7%、0.8%、1.2%和1.4%，均呈現(xiàn)下滑趨向。

　　三是品種結(jié)構(gòu)變動較大。整體來看，我國主要糧食作物的產(chǎn)量和播種面積都有增加，但是不同階段拉動我國糧食增產(chǎn)的作物品種不同。上世紀90年代，稻谷是我國糧食增產(chǎn)的主要拉動力。進入新世紀后，玉米逐漸成為第一大糧食作物，播種面積于2002年超過小麥，2007年超過稻谷，總產(chǎn)量在2012年超過稻谷，也成為了糧食十一連增和糧食產(chǎn)量成功跨越6億噸的主要動力。

　　四是生產(chǎn)布局發(fā)生明顯改變。首先，糧食生產(chǎn)中心逐漸北移。改革開放之初，南方糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的40%以上， 西部糧食產(chǎn)量僅占全國總產(chǎn)量的25%左右。隨著南方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，其糧食產(chǎn)量在全國糧食產(chǎn)量中所占的比重越來越小，目前已不足30%，而北方各省份在全國糧食產(chǎn)量中所占的比重不斷提高，2013年已占全國糧食產(chǎn)量的47.18 %以上。其次，糧食生產(chǎn)集聚效應(yīng)更加明顯，主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力越來越強。1978—2013年間，我國十三個糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)了全國70%—75%的糧食, 主銷區(qū)糧食生產(chǎn)所占的比重僅為5.4%，與1978年相比下跌了近10個百分點。

　　三、我國糧食生產(chǎn)仍面臨巨大挑戰(zhàn)

　　一是糧食持續(xù)增產(chǎn)的長效機制尚未建立。改革開放以來，我國糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)長期增長并伴隨有一定的周期性波動。2014年，雖然我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了十一連增，但糧食增產(chǎn)基礎(chǔ)不牢固，脆弱性突出，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)靠天靠化肥農(nóng)藥的局面未得到根本改變，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的長期機制還沒有完全建立，抗災(zāi)能力比較薄弱。由于長期投入不足，我國農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施普遍建設(shè)滯后，目前我國有效灌溉面積僅占全國耕地面積的45%左右，全國仍有9 億多畝耕地沒有灌溉條件。而水資源缺乏將成為本世紀中國農(nóng)業(yè)的最大威脅，2005年農(nóng)田干旱面積為5.82億畝，2007年達到7.35億畝，糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)脆弱性突出。糧食增產(chǎn)對播種面積的依賴性仍然很強，糧食單產(chǎn)貢獻仍然偏低。這說明我國農(nóng)業(yè)科技整體水平與發(fā)達國家相比仍存在較大差距，科技貢獻率雖然已經(jīng)提高到50%左右，但仍比發(fā)達國家低20多個百分點；灌溉用水的有效利用率僅為30%—40%，而發(fā)達國家達到70%以上，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外延性依賴嚴重。

　　三是資源環(huán)境約束進一步加劇。從長期看，我國將存在三個方面的耕地壓力。一是城市擴建、新城鎮(zhèn)建設(shè)和交通發(fā)展等的直接占用。二是不斷提高的生活水平和不斷增加的城鎮(zhèn)居民，對蔬菜水果花卉等經(jīng)濟作物日益增加的需求，與種糧爭地。三是耕地有效耕層日漸變薄, 土地質(zhì)量嚴重降低。另外, 水資源對糧食供給的制約問題日益突出。根據(jù)2011年中國水資源公報,我國人均水資源占有量僅為1726立方米，不足世界平均水平的四分之一。加之20世紀90年代以來逐漸出現(xiàn)的糧食生產(chǎn)中心北移，無疑將進一步加劇糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)缺水的矛盾。

　　四是種糧比較效益持續(xù)偏低。從事農(nóng)業(yè)勞動的機會成本增加，大量的優(yōu)質(zhì)勞動力離開農(nóng)村。種糧的比較收益遠遠低于種植經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)，迫使部分農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)甚至退出種植業(yè)。農(nóng)業(yè)勞動力的“三八六一九九部隊”現(xiàn)象，顯示了我國糧食生產(chǎn)的勞動力投入不僅面臨著數(shù)量減少，而且面臨著勞動者素質(zhì)降低的雙重問題。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對土地的需求增加以及種植業(yè)內(nèi)部的競爭，抬高了土地租金，增加了糧食生產(chǎn)的機會成本, 成為影響農(nóng)戶種糧積極性的重要因素。2004開始，財政“三農(nóng)”投入總量不斷增加，各項補貼規(guī)模不斷擴大，增加了種糧農(nóng)民的收益，激發(fā)了種糧積極性，但一旦政策支持強度減弱，或惠農(nóng)政策不足以彌補市場波動給農(nóng)民帶來的效益損失時，糧食生產(chǎn)就可能會出現(xiàn)波動。

　　四、我國糧食安全的戰(zhàn)略選擇

　　從加快轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，重點加強事關(guān)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展全局和影響長遠的戰(zhàn)略構(gòu)建。

　　一是持續(xù)提升糧食綜合生產(chǎn)能力。大力推進農(nóng)業(yè)科技進步，增強科技創(chuàng)新和儲備能力，圍繞提高單產(chǎn)，加快品種改良，推廣實用技術(shù)。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強中低產(chǎn)田改造和農(nóng)田水利建設(shè)，提高土地資源和水資源的利用率，進一步提升糧食增產(chǎn)能力。根據(jù)區(qū)域特點和比較優(yōu)勢，調(diào)整和優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)的集中度，培育有競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)區(qū)。

　　二是注重資源高效利用與環(huán)境保護治理。加強農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，重點推廣節(jié)約型技術(shù)，加大面源污染防治力度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。推進農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬普查與分級管理，建立預(yù)警機制，創(chuàng)新修復(fù)技術(shù)，探索農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)劃分，建立禁產(chǎn)區(qū)補償機制。開展農(nóng)業(yè)面源污染定位監(jiān)測，實施農(nóng)村清潔工程，推進農(nóng)村廢棄物資源化利用，重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和能源生態(tài)工程, 培育農(nóng)村生態(tài)文化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用率。

　　三是鼓勵新型經(jīng)營體系創(chuàng)新。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推動承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多元化的規(guī)模經(jīng)營，加快要素的市場取向改革，營造農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境以及積極引導(dǎo)工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)。堅定不移地維護農(nóng)民的土地承包權(quán)，積極穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)。創(chuàng)新體制機制促進要素更多向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，營造農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的良好環(huán)境，建立農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍。引導(dǎo)工商企業(yè)規(guī)范有序進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，壯大社會化服務(wù)組織。

　　四是加快外向型發(fā)展。促進國內(nèi)外糧食的互通有無、調(diào)劑余缺以及資源轉(zhuǎn)換，充分利用國際和國內(nèi)兩個市場、兩種資源，優(yōu)化資源配置。加強政府間合作，與部分重要產(chǎn)糧國建立長期、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，積極利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源調(diào)節(jié)國內(nèi)供需。加強進口農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)劃指導(dǎo)，優(yōu)化進口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的進口糧源保障體系，提高保障國內(nèi)糧食安全的能力。擴大農(nóng)業(yè)對外直接投資規(guī)模，培育并支持具有國際競爭力的糧棉油等大型企業(yè)到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進出口合作。

　　五是積極引導(dǎo)消費節(jié)約。加快研制推廣適合農(nóng)戶使用的新型儲糧裝具和新藥劑、新技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)儲糧。加快建設(shè)糧食現(xiàn)代物流體系，推廣散糧運輸和先進實用的倉儲、裝卸、運輸技術(shù)和裝備，降低糧食物流損失。加強引導(dǎo)，廣泛開展愛糧節(jié)糧宣傳教育, 抑制糧油不合理消費和浪費，促進全社會珍惜糧食節(jié)約糧食。

　　二是糧食需求剛性增長且浪費嚴重。人口數(shù)量的上升是拉動糧食消費量增加的最直接動力。從1949年5.4億到2013年末的13.6億，我國人口增長了1.5倍。到2020、2030年，我國人口將增加到14.5億和15億，人口增長將導(dǎo)致糧食消費需求的剛性增長。另外，徹底解決目前仍處于營養(yǎng)不良甚至饑餓中人口的吃飯問題也是我國糧食安全面臨的任務(wù)。與此同時, 我國已進入消費結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級的新階段，消費結(jié)構(gòu)升級將成為我國糧食消費的主要拉動力。由于肉蛋奶等食物均需糧食轉(zhuǎn)化，表現(xiàn)在飼料糧和其他食物消費會明顯增加，因消費結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生的增長將會占需求總增量的一半以上。與此同時，我國居民普遍缺乏珍惜糧食的觀念，糧食損耗浪費現(xiàn)象較為普遍，農(nóng)戶儲糧損失每年約達1600萬噸左右，運輸裝卸中的撒漏損失每年達800萬噸左右，加工環(huán)節(jié)每年損失達130億斤，全國每年餐桌浪費的食物相當(dāng)于1800-2200億斤糧食。

　　三是資源環(huán)境約束進一步加劇。從長期看，我國將存在三個方面的耕地壓力。一是城市擴建、新城鎮(zhèn)建設(shè)和交通發(fā)展等的直接占用。二是不斷提高的生活水平和不斷增加的城鎮(zhèn)居民，對蔬菜水果花卉等經(jīng)濟作物日益增加的需求，與種糧爭地。三是耕地有效耕層日漸變薄， 土地質(zhì)量嚴重降低。另外，水資源對糧食供給的制約問題日益突出。根據(jù)2011年中國水資源公報，我國人均水資源占有量僅為1726立方米，不足世界平均水平的四分之一。加之 20世紀90年代以來逐漸出現(xiàn)的糧食生產(chǎn)中心北移，無疑將進一步加劇糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)缺水的矛盾。

　　四是種糧比較效益持續(xù)偏低。從事農(nóng)業(yè)勞動的機會成本增加，大量的優(yōu)質(zhì)勞動力離開農(nóng)村。種糧的比較收益遠遠低于種植經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)，迫使部分農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)甚至退出種植業(yè)。農(nóng)業(yè)勞動力的“三八六一九九部隊”現(xiàn)象，顯示了我國糧食生產(chǎn)的勞動力投入不僅面臨著數(shù)量減少，而且面臨著勞動者素質(zhì)降低的雙重問題。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對土地的需求增加以及種植業(yè)內(nèi)部的競爭，抬高了土地租金，增加了糧食生產(chǎn)的機會成本，成為影響農(nóng)戶種糧積極性的重要因素。2004開始，財政“三農(nóng)”投入總量不斷增加，各項補貼規(guī)模不斷擴大，增加了種糧農(nóng)民的收益，激發(fā)了種糧積極性，但一旦政策支持強度減弱，或惠農(nóng)政策不足以彌補市場波動給農(nóng)民帶來的效益損失時，糧食生產(chǎn)就可能會出現(xiàn)波動。

　　四、我國糧食安全的戰(zhàn)略選擇

　　從加快轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，重點加強事關(guān)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展全局和影響長遠的戰(zhàn)略構(gòu)建。

　　一是持續(xù)提升糧食綜合生產(chǎn)能力。大力推進農(nóng)業(yè)科技進步，增強科技創(chuàng)新和儲備能力，圍繞提高單產(chǎn)，加快品種改良，推廣實用技術(shù)。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強中低產(chǎn)田改造和農(nóng)田水利建設(shè)，提高土地資源和水資源的利用率，進一步提升糧食增產(chǎn)能力。根據(jù)區(qū)域特點和比較優(yōu)勢，調(diào)整和優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)，提高糧食生產(chǎn)的集中度，培育有競爭力的糧食產(chǎn)業(yè)區(qū)。

　　二是注重資源高效利用與環(huán)境保護治理。加強農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，重點推廣節(jié)約型技術(shù)，加大面源污染防治力度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。推進農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬普查與分級管理，建立預(yù)警機制，創(chuàng)新修復(fù)技術(shù)，探索農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)劃分，建立禁產(chǎn)區(qū)補償機制。開展農(nóng)業(yè)面源污染定位監(jiān)測，實施農(nóng)村清潔工程，推進農(nóng)村廢棄物資源化利用，重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和能源生態(tài)工程，培育農(nóng)村生態(tài)文化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用率。

　　三是鼓勵新型經(jīng)營體系創(chuàng)新。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推動承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多元化的規(guī)模經(jīng)營，加快要素的市場取向改革，營造農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境以及積極引導(dǎo)工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)。堅定不移地維護農(nóng)民的土地承包權(quán)，積極穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)。創(chuàng)新體制機制促進要素更多向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，營造農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的良好環(huán)境，建立農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍。引導(dǎo)工商企業(yè)規(guī)范有序進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，壯大社會化服務(wù)組織。

　　四是加快外向型發(fā)展。促進國內(nèi)外糧食的互通有無、調(diào)劑余缺以及資源轉(zhuǎn)換，充分利用國際和國內(nèi)兩個市場、兩種資源，優(yōu)化資源配置。加強政府間合作，與部分重要產(chǎn)糧國建立長期、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，積極利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源調(diào)節(jié)國內(nèi)供需。加強進口農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)劃指導(dǎo)，優(yōu)化進口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的進口糧源保障體系，提高保障國內(nèi)糧食安全的能力。擴大農(nóng)業(yè)對外直接投資規(guī)模，培育并支持具有國際競爭力的糧棉油等大型企業(yè)到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進出口合作。

　　五是積極引導(dǎo)消費節(jié)約。加快研制推廣適合農(nóng)戶使用的新型儲糧裝具和新藥劑、新技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)儲糧。加快建設(shè)糧食現(xiàn)代物流體系，推廣散糧運輸和先進實用的倉儲、裝卸、運輸技術(shù)和裝備，降低糧食物流損失。加強引導(dǎo)，廣泛開展愛糧節(jié)糧宣傳教育, 抑制糧油不合理消費和浪費，促進全社會珍惜糧食節(jié)約糧食。