國土部起草農(nóng)地入市文件首要研究如何“出讓、租賃、入股”
“我買的房子有5年了，房屋產(chǎn)權(quán)證拿到手好多年了，但是土地使用證卻遲遲拿不到手。”四川省廣元市旺蒼縣東河鎮(zhèn)居民秋宏為此一直奔波。像她這樣，因土地問題沒有辦好手續(xù)買房子的，在旺蒼縣還有很多，他們大多數(shù)人買的是縣城周邊的房子，這些房子從嚴(yán)格意義上來說，都是手續(xù)不全的小產(chǎn)權(quán)房。
秋宏考慮到今后沒有產(chǎn)權(quán)或者手續(xù)不全的房子，可能面臨很多問題，因此她想趁早完善房屋手續(xù)。為此，她曾多次向當(dāng)?shù)胤抗懿块T、國土部門咨詢過，但得到的答案并不理想，要么說可以補(bǔ)辦，但要交一大筆土地出讓金；要么干脆回應(yīng)說辦不了。
因土地問題引發(fā)的問題何止這些，與此相關(guān)的咨詢也越來越多。于是，征地制度改革被列為國土部今年的首要工作，但改革的難度依然存在。其中，最為突出的問題是如何提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及突破現(xiàn)有法律的障礙。
本報記者采訪國土部獲悉，在完善改革土地制度的過程中，國土部門已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，但與補(bǔ)償相關(guān)的爭議還尚未達(dá)成一致，而這也是困擾各方的難題。
征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難定
雖然多個地方開始醞釀提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但與廣大市民的期待尚有差距。
“在探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場方面，如何有序推進(jìn)試點(diǎn)工作，各方首先需要面對的問題就是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為。
在這一問題上，海南省的土改正在試著給出一個答案。據(jù)悉，海南省率先提出了按照“先行試點(diǎn)、分步實施”的思路，以撬開農(nóng)地入市的大門。“要堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)，其中的一項重要舉措就是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。”2月10日，海南省國土廳廳長陳健春首度公開表示，改革征地制度必須完善補(bǔ)償機(jī)制，切實維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
言及集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，陳健春坦言，海南省現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是2009年制定的，已經(jīng)不再適用。“現(xiàn)在，海南省已經(jīng)有一些市縣提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，3月前全省都會調(diào)整到位。”陳健春說，在今年3月前將出臺新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
在土地改革中，征地補(bǔ)償難題由來已久。“現(xiàn)在，公開醞釀提高征地補(bǔ)償?shù)氖》莶⒉欢唷?rdquo;在劉守英看來，這涉及如何分配利益的問題。比如在安徽農(nóng)地入市的試點(diǎn)中，宅基地退出也遭遇補(bǔ)償難題，且當(dāng)?shù)爻雠_的措施，并不令當(dāng)?shù)剞r(nóng)民十分滿意。
“這涉及到市場資源的重新配置，傷及既有的利益格局。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安告訴記者，在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)民獲得的賠償不足。“農(nóng)民要獲得更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還應(yīng)成為農(nóng)地入市的交易主體，自愿參與其中。”姜明安說，解決好補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革，農(nóng)地市場化后農(nóng)民的權(quán)益才會得到保證。
中國房地產(chǎn)學(xué)會副會長陳國強(qiáng)則表示，在《土地管理法》未修訂前，首先要防止地方政府任意擴(kuò)大征地范圍。“因為不論是在《土地管理法》還是在《憲法》中，均沒有對公共利益的土地事項做明確列舉，這是問題的實質(zhì)。”陳國強(qiáng)說，這是導(dǎo)致征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至今尚未達(dá)成一致的根本原因。
“土地?zé)o論國有私有，都應(yīng)同地同權(quán)同價。”中國土地學(xué)會副理事長黃小虎表示，農(nóng)地入市是未來的方向，要真正落實好并不容易。“過去10年，一直醞釀的農(nóng)地入市的全國性改革文件至今尚未面市。”黃小虎認(rèn)為，各地以地生財，如果允許農(nóng)地自己入市，這個問題如何解決，至今官方尚無說法。
農(nóng)地改革位列首位
新年剛過，負(fù)責(zé)土地宏調(diào)的國土部便開始落實“土地改革”具體工作，包括起草備受外界關(guān)注的“農(nóng)地入市”指導(dǎo)意見。
“此前多是說說而已，但現(xiàn)在需要的是把這個難啃的骨頭啃了。”國土部一位內(nèi)部人士2月11日向本報記者證實，今年國土部首推農(nóng)地改革，研究起草“農(nóng)地入市”的文件，被提上國土部工作的重要議程。
這不是空穴來風(fēng)。“中央已經(jīng)明確深化國土資源領(lǐng)域改革的方向，要引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。”國土部副部長徐德明在年初召開“2014年全國國土資源工作會”上如是透露。徐德明說，國土部要選好試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革。而在徐德明的闡述中，重點(diǎn)領(lǐng)域的重要一部分就是“農(nóng)地”。
“這表明農(nóng)地入市拉開帷幕。”上述國土部人士說，要規(guī)范農(nóng)地入市，首先要研究出臺農(nóng)地入市的“出讓、租賃、入股”的具體措施。記者查閱國土部部長和相關(guān)文件顯示，農(nóng)地改革內(nèi)容涉及三大部分，即深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)村宅基地管理制度、引導(dǎo)和規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
在規(guī)范農(nóng)地入市上，徐德明的表態(tài)讓人記憶猶新。他說，國土部為此明確了“修法立法”的幾大主題：一是要加強(qiáng)與全國人大法工委、國務(wù)院法制辦的協(xié)調(diào)配合，做好《土地管理法》的修改；二是研究起草不動產(chǎn)登記、集體土地征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、國家土地督察等行政法規(guī)。
而記者采訪獲悉，自去年9月開始，國土部內(nèi)部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。有媒體隨后稱，國土部門已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度的過程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題。
“新一輪土地改革的核心，是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制。”北京市京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇說。據(jù)他介紹，根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地；二是勞動群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地。
“除重新修訂《土地管理法》外，還需要立即制定《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》等。”杜兆勇認(rèn)為，未來農(nóng)地征補(bǔ)過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。“沒有法律的約束，恐怕是不現(xiàn)實的。”杜兆勇說。
杜兆勇還認(rèn)為，目前既要制度創(chuàng)新推動農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)，又要給農(nóng)民公共政策陽光。杜兆勇提供的材料顯示，農(nóng)地改革的難點(diǎn)在于，實際上農(nóng)民主體地位被架空，政府和農(nóng)民之間價格談不攏，往往引發(fā)劇烈的社會沖突，農(nóng)民意見很大。“不管是否出于公共利益需要征收土地，如果敢于給農(nóng)民主體地位，那么農(nóng)民土地征收會是多贏的結(jié)局，反之亦然。”杜兆勇說，土地改革方向有了，但具體的尺度很難拿捏。
而其他部委也在今年的工作會上慷慨陳辭，如將征地制度改革列為國土部、農(nóng)業(yè)部等部門2014年改革工作的重點(diǎn)內(nèi)容。黃小虎表示，從中央到部委的表態(tài)看，土改的基調(diào)是以穩(wěn)健為主，較為一致的觀點(diǎn)是，要警惕農(nóng)民權(quán)益邊緣化。
在土改上，一號文件的表述還是相對“保守”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在解讀一號文件時強(qiáng)調(diào)，土地制度改革“要守住底線，試點(diǎn)先行”。
