1月19日，2014年中央“一號文”全文公開。此次“一號文”聚焦“全面深化農(nóng)村改革、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這是中共連續(xù)11年就“三農(nóng)”問題印發(fā)“一號文件”，彰顯出中共高層對破解“三農(nóng)”困局的決心。

　　不過，觀察者也發(fā)現(xiàn)，連續(xù)11年發(fā)布的中央“一號文”，其執(zhí)行和影響力較之上世紀80年代初農(nóng)村改革高潮時的“五個一號文件”，已不可同日而語。以公眾最為關注的征地制度改革為例，幾乎每年“一號文”都有表述，但迄今基本上沒有制度性突破。

　　11年前的2004年初，新任中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中農(nóng)辦主任的陳錫文在解讀2004年中央“一號文件”時就指出：

　　“對于農(nóng)民來說，土地被征走了，就必須解決好他們的生計問題，包括他們的就業(yè)和社會保障。目前有關部門正在起草指導征地改革的政策性文件，同時人大常委會也開始啟動修改《土地管理法》的工作。”

　　當被問及“征地制度改革的時間表”時，陳錫文說，“關于這項改革的指導性文件在2004年一定會出臺，但是修改這方面的法律是全國人民代表大會的職能，而且這個法律要通過三審才能最終公布，所以這個進程我現(xiàn)在沒有辦法預料。”

　　11年后回頭看，作為“三農(nóng)”智囊的陳錫文未免過于樂觀。迄今為止，征地改革尚未任何文件和方案出臺，證據(jù)之一就是2013年召開的中共十八屆三中全會再次就此發(fā)話;2012年底，著眼于“小修”的《土地管理法》修正案經(jīng)人大一審后，現(xiàn)已被退回，“全面修改”。

　　財新記者梳理了中共十七大(2007年)后六個中央“一號文”發(fā)現(xiàn)，近年來，中央土地制度改革屢有表述。尤其是2008年10月的中共十七屆三中全會專門研究農(nóng)村改革，并提出農(nóng)地承包權要“長久不變”。“一號文”對征地改革的表述也越來越細化和明確。

　　但是，令人失望的是，就征地制度而言，政策和執(zhí)行層面卻基本沒有突破。更值得關注的是，農(nóng)地承包權“長久不變”的政策，除了在個別地方有所嘗試，全國層面基本上沒有進展。這一點，身為中農(nóng)辦主任的陳錫文也頗感失望。

　　到底原因何在?有土地問題專家指出，征地制度改革涉及中央和地方關系，涉及財稅體制改革，涉及政府與農(nóng)民的博弈，確實很難。但是，征地改革應是中央的事權，不能由地方自行其是。征地改革多年來缺乏進展，與缺乏頂層設計、缺乏全面改革決心密不可分。

　　2008年，中央“一號文”就提出“繼續(xù)推進征地制度改革試點”。此后的2009年和2010年，表述重點是解決農(nóng)村征地引發(fā)的矛盾和問題，確保農(nóng)村穩(wěn)定。2011年，“一號文”專門研究水利問題，不涉及征地改革。

　　到了2012年，中央“一號文”明確提出，“加快修改土地管理法，完善農(nóng)村集體土地征收條款”。這引發(fā)了此后《土地管理法》的修改，并于當年底提交全國人大常委會一審。經(jīng)審議后，全國人大常委對此著眼于“小修小補”的草案表示不滿，2013年未再安排審議。

　　2013年和2014年，改革征地制度的表述更加詳細。不僅明確提出“加快推進征地制度改革”，還提出保障農(nóng)民在土地增值中的收益，確保失地農(nóng)民長遠生計有保障等。特別值得注意的是，2014年的中央“一號文”提出，要“加快推進征地制度改革”。

　　令人期待的是，2014年中央“一號文”根據(jù)中共十八屆三中全會的要求，明確提出：要“縮小征地范圍”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，同時“健全征地爭議調(diào)處裁決機制”。

　　在土地學者看來，上述表達提供了土地制度和征地改革的契機。或許，2014年將是中國征地制度改革的突破之年。公眾期望殷殷，2014年終回望時能否有實質(zhì)性的改革方案出臺，能否真正朝著平衡政府利益和農(nóng)民權益的方向上邁出關鍵一步，各界正拭目以待。

　　2008年中央“一號文”：

　　提出“繼續(xù)推進征地制度改革試點”。

　　規(guī)范征地程序，提高補償標準，健全對被征地農(nóng)民的社會保障制度，建立征地糾紛調(diào)處裁決機制。

　　對未履行征地報批程序、征地補償標準偏低、補償不及時足額到位、社會保障不落實的，堅決不予報批用地。對違法違規(guī)占地批地的，堅決依法查處。

　　2009年中央“一號文”：

　　提出“高度重視農(nóng)村社會穩(wěn)定工作，妥善解決農(nóng)村征地等引發(fā)的突出矛盾和問題”。

　　2010年中央“一號文”：

　　沒有專門的章節(jié)談及征地制度改革，但提出“切實解決好農(nóng)村征地等損害農(nóng)民利益的突出問題”，“落實和完善被征地農(nóng)民社會保障政策”，“對各地土地收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各項資金征收和使用情況進行專項檢查”。

　　2011年中央“一號文”：

　　聚焦水利改革發(fā)展，并未提及征地制度改革。

　　2012年中央“一號文”：

　　在“穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策”一章中提出，加快修改土地管理法，完善農(nóng)村集體土地征收有關條款，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

　　2013年中央“一號文”：

　　提出“加快推進征地制度改革”。

　　依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。

　　加快修訂《土地管理法》，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序，約束征地行為，補償資金不落實的不得批準和實施征地。