歷經(jīng)13年探索，農(nóng)險立法終于邁出關(guān)鍵一步。
國務(wù)院法制辦日前公布了《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。
我國是農(nóng)業(yè)大國，也是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，如何通過保險分散風險，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收“靠天吃飯”的窘境，是事關(guān)國計民生的重大課題。
農(nóng)險定位為有國家補貼的商業(yè)保險
2007年以來，我國開始推進中央財政補貼的“政策性農(nóng)業(yè)保險”試點，五年來農(nóng)業(yè)保險累計保費收入超過600億元，年均增速達到85%，業(yè)務(wù)規(guī)模居世界第二。農(nóng)業(yè)保險在承保品種上已經(jīng)覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)，試點遍及所有省市區(qū)，承保糧油棉作物7.87億畝，占全國播種面積的33%。此外，農(nóng)房保險、農(nóng)機具保險、漁業(yè)保險等試點也在穩(wěn)步推進。
盡管發(fā)展迅速，但農(nóng)險仍面臨缺乏穩(wěn)定持續(xù)的政策支持、當事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系不規(guī)范、農(nóng)村基層機構(gòu)參與農(nóng)險存在法律障礙、政府部門職責分工不明等問題。
保監(jiān)會有關(guān)負責人指出，農(nóng)業(yè)保險有四個“特殊性”：政策特殊性——經(jīng)營風險大，必須有國家財稅政策扶持；操作特殊性——投保、查勘等需要基層政府部門協(xié)助；風險管理特殊性——投保有逆選擇，為防范道德風險需集體投保；經(jīng)營結(jié)果特殊性——如遇到巨災(zāi)風險，沒有財政主導(dǎo)的大災(zāi)機制，保險公司難以承受。因此亟需從國家層面立法，以改變政出多頭、試點分散、市場失靈等狀況。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員龍文軍認為，此次征求意見稿明確了農(nóng)險定位，即“有國家補貼的商業(yè)保險”，同時也突破了農(nóng)險經(jīng)營面臨的政策瓶頸：
一是明確了農(nóng)業(yè)保險需要政策支持，涉及保費補貼政策、稅收優(yōu)惠政策、金融支持政策等多方面。
二是明確相關(guān)部門的職責分工，提出國務(wù)院要設(shè)立農(nóng)業(yè)保險工作委員會，建立農(nóng)險工作協(xié)調(diào)機制，對保監(jiān)部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門、民政部門、縣級以上地方人民政府在農(nóng)險工作中的職責作出了明文規(guī)定。
三是明確了從事農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)則，對農(nóng)險合同訂立、投保、定損、理賠等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，使保險機構(gòu)有章可循。
四是明確了違反條例的罰則，使監(jiān)管部門和司法部門在處理相關(guān)問題時有法可依。
五是規(guī)范了基層涉農(nóng)機構(gòu)協(xié)辦農(nóng)險業(yè)務(wù)的行為，規(guī)定農(nóng)機、農(nóng)經(jīng)等部門協(xié)助辦理保險業(yè)務(wù)時可“約定費用”，解決了激勵機制的問題。
“這個意見稿，初步確立了具有中國特色的農(nóng)業(yè)保險的制度框架；明確了中國農(nóng)業(yè)保險的供給體制——保險公司為主，其他保險組織為輔；明確了巨災(zāi)風險制度的框架——即中央和地方建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)機制。把這些問題解決好，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根基才穩(wěn)固。”首都經(jīng)貿(mào)大學保險系教授庹國柱說。
涉農(nóng)短期意外傷害保險適用條例
征求意見稿明確，除了農(nóng)業(yè)保險外，對國家給予政策支持的農(nóng)房、農(nóng)機具保險等財產(chǎn)保險，以及涉農(nóng)的短期意外傷害保險和短期健康保險，保險公司經(jīng)營時也可參照適用條例。
“這是對各地在涉農(nóng)保險方面探索成果的一種肯定。”庹國柱說。
近年來，保險公司因地制宜加大農(nóng)險產(chǎn)品創(chuàng)新力度。比如在上海，通過蔬菜價格保險，探索解決多年來“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”的難題；在新疆喀什疏附縣，“農(nóng)戶綜合保險”對農(nóng)牧民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及家庭財產(chǎn)、人身意外傷害等提供綜合性保險保障，更加全面發(fā)揮了保障和服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活的功能。
“將涉農(nóng)保險納入《農(nóng)業(yè)保險條例》適用范圍后，保險公司在經(jīng)營時可以享受稅收減免政策，同時可以要求地方政府和相關(guān)管理部門在經(jīng)營過程中予以必要支持。在面臨巨災(zāi)風險時，也能通過政府的大災(zāi)機制分散風險。農(nóng)險是高風險業(yè)務(wù)，眼下各公司都在摸著石頭過河，有了明確的政策支持就少了后顧之憂，保險公司經(jīng)營積極性會大為提高。”庹國柱說。
征求意見稿明確，國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)批準設(shè)立的其他保險組織，經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)，適用本條例。庹國柱認為，這給那些尚未歸保監(jiān)會管理的互助型保險組織吃下了“定心丸”。“目前全國有20多家財產(chǎn)保險公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的有5、6家，相對于龐大的保險需求仍嫌不足。”
防冒領(lǐng)，投保人與被保險人須為同一人
征求意見稿對涉及農(nóng)民利益的投保、理賠環(huán)節(jié)，做出了許多詳細規(guī)定。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)過這樣的問題：農(nóng)民外出打工了，家里的地被村干部悄悄投了保險，災(zāi)后賠款也落在村干部手里。為避免這種情況，征求意見稿明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險投保人與被保險人必須為同一人。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、村委會等單位，組織農(nóng)戶集體投保農(nóng)業(yè)保險的，保險公司在訂立合同時須制定分戶投保清單，詳列信息并由投保人簽字確認。
理賠拖沓的問題一直為農(nóng)民所不滿。征求意見稿明確規(guī)定，保險公司應(yīng)當在與被保險人達成賠償協(xié)議十日內(nèi)，將賠款支付給被保險人。為防止集體投保理賠時的不公正或賠款被他人冒領(lǐng)、截留，征求意見稿要求，理賠清單應(yīng)當由被保險人簽字，并予以公示。
此外，征求意見稿還鼓勵金融機構(gòu)對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人加大信貸支持力度。據(jù)了解，目前許多地方，政府對參保農(nóng)戶給予保費補貼，銀行對參加保險的農(nóng)戶優(yōu)先給予信貸支持，形成了政府財政資金引導(dǎo)，政府、銀行、保險公司共同合作、承擔風險的模式，促進了農(nóng)民增收。
“規(guī)范政府補貼、保險經(jīng)營機構(gòu)的行為，體現(xiàn)了政府公信力，能夠減少操作的隨意性，確保農(nóng)民利益。在出現(xiàn)糾紛時，當?shù)胤ㄔ河辛敢罁?jù)。”龍文軍說。
保險公司未經(jīng)批準經(jīng)營農(nóng)險、數(shù)據(jù)造假將受罰
“條例搭起了中國農(nóng)險經(jīng)營的制度框架，‘柱子’立起來了，但仍需添磚加瓦。”庹國柱認為，條例規(guī)定了中央各部門應(yīng)支持農(nóng)險工作，但對各部門的具體職責還未明列。此外，對省政府在農(nóng)險工作中的責任還需明晰界定。他舉例說，以往試點中，有省政府阻止保險公司投保再保險，覺得財政補貼那么多，不該再“拿走”一部分，結(jié)果發(fā)生了大災(zāi)，保險公司賠不出，省財政又不肯兜底，農(nóng)民拿不到賠款，在群眾中造成了很不好的影響。
庹國柱認為，條例對建立大災(zāi)機制問題只說明“財政支持”，較之國外明確規(guī)定“政府發(fā)債”或“公司借款”等，略顯單薄。融資途徑、支持方式等還需進一步明確。
征求意見稿對保險公司未經(jīng)批準經(jīng)營農(nóng)險、數(shù)據(jù)造假等行為列出了處罰標準。但對以虛假理賠等方式套取補貼、沖銷保費等行為，并沒有規(guī)定處罰標準。“農(nóng)業(yè)保險是政企合作，約束也應(yīng)是雙方面的、對等的。”庹國柱教授認為，實踐中很多地方保費補貼遲遲不到位，影響了保險公司經(jīng)營，可最后賠不出時板子卻打在保險公司身上，這是不合適的。“條例”還應(yīng)加大對參與農(nóng)險的各政府管理部門的約束，使之真正具有執(zhí)行力。
“雖然條例將農(nóng)業(yè)保險定位為有財政補貼的商業(yè)保險，但事實上它已成為黨的惠農(nóng)政策的一部分，‘政府引導(dǎo)、市場運作，自主自愿、協(xié)同推進’這一原則下，各政府部門的責任都加大了。配套措施須盡快跟進，操作細節(jié)還需進一步完善。”庹國柱說。
