城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有哪些路徑和方法？在現(xiàn)有體制框架下，除了“土地置換身份”等探索外，是否還有其他方法，可以縮短城鄉(xiāng)差距，又能保證農(nóng)民的切身利益？

    2010年8月，浙江省杭州市設(shè)計(jì)出臺(tái)了“區(qū)縣協(xié)作”戰(zhàn)略，把11個(gè)城區(qū)與5個(gè)下屬的縣市進(jìn)行對(duì)口結(jié)合，建立了5個(gè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的協(xié)作組，并將下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和黨委政府部門(mén)全部打通，試圖取得統(tǒng)籌發(fā)展的效果。

    與“東西合作”等做法有著本質(zhì)的不同，杭州的“區(qū)縣協(xié)作”以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，改變了長(zhǎng)期以來(lái)人們將城鄉(xiāng)對(duì)立起來(lái)考慮的思維習(xí)慣，也改變了長(zhǎng)期來(lái)單向的“輸血式”幫扶，將政治任務(wù)和市場(chǎng)需求融會(huì)貫通，建立起了互利共贏(yíng)的利益機(jī)制，解決了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中動(dòng)力不足、難以持續(xù)的“頑癥”。

    “三農(nóng)”專(zhuān)家顧益康認(rèn)為：杭州的“區(qū)縣協(xié)作”，既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要路徑，也是“三化同步”發(fā)展的重要抓手，對(duì)于創(chuàng)新城市發(fā)展模式，變城鄉(xiāng)分割為城鄉(xiāng)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“大城市”，具有突破性意義。

    從“幫扶”到“協(xié)作”

    杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，2010年全市財(cái)政總收入為1200多億元，農(nóng)村居民人均純收入1.3萬(wàn)多元。但杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，一個(gè)是城鄉(xiāng)之間不平衡，另一個(gè)是東西部之間不平衡。在杭州，東部是城區(qū)，也是平原；西部是農(nóng)村，也是山區(qū)，發(fā)展的差異十分明顯。有關(guān)資料顯示：五縣(市)面積占全市的81.5%多，人口占全市的37.2%，但生產(chǎn)總值則只占全市的20%，地方財(cái)政收入只占全市的12.9%。

    為盡快彌補(bǔ)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展“短板”，杭州曾先后推出聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村、村企結(jié)對(duì)、低收入農(nóng)戶(hù)奔小康等舉措，這些舉措盡管有一定的收效，已實(shí)屬不易，但因?yàn)檎憬呢?cái)政體制是“省直管縣”，城區(qū)與5縣市“分灶吃飯”，互不相干，客觀(guān)上決定了這些平臺(tái)的設(shè)計(jì)，只是從道義和責(zé)任出發(fā)，而很少站在市場(chǎng)的角度考慮經(jīng)濟(jì)利益，執(zhí)行起來(lái)自然事倍功半，難以有大的突破。

    市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是互利雙贏(yíng)。只有找到雙方的利益結(jié)合點(diǎn)，在制度層面建立起市場(chǎng)化的利益關(guān)系，讓“政治任務(wù)”變成“市場(chǎng)行為”，合作雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共沾，這樣的合作才有“動(dòng)力”，才可持續(xù)，才能事半功倍。

    浙江省委常委、杭州市委書(shū)記黃坤明分析認(rèn)為，杭州城區(qū)的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入高位運(yùn)營(yíng)：一方面，各種優(yōu)質(zhì)資源和生產(chǎn)要素高度集聚，輻射能力和溢出效應(yīng)日趨增強(qiáng)；另一方面，隨著競(jìng)爭(zhēng)的加劇，發(fā)展機(jī)會(huì)越來(lái)越少，空間越來(lái)越逼仄。而杭州農(nóng)村幅員遼闊，資源充足，具有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ耶a(chǎn)業(yè)層次相對(duì)較低，服務(wù)業(yè)十分薄弱，各類(lèi)公共服務(wù)及社會(huì)事業(yè)十分欠缺。杭州城鄉(xiāng)之間的發(fā)展存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性。

    2010年8月，“區(qū)縣協(xié)作”在杭州正式推出，原來(lái)互不相干的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體開(kāi)始“抱團(tuán)”發(fā)展。根據(jù)安排，杭州11個(gè)城區(qū)和5個(gè)下屬縣市掛鉤結(jié)對(duì)，成為5個(gè)協(xié)作組，在產(chǎn)業(yè)共興、資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)、干部掛職、環(huán)境共保等方面，開(kāi)展全方位協(xié)作。5年內(nèi)，每個(gè)協(xié)作組要共建2個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)，城區(qū)要向?qū)诳h市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資20億元以上。

    以前，從城市往農(nóng)村轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，往往是剃頭挑子一頭熱：農(nóng)村娶了城里的“媳婦”，自然是喜形于色；而城市把“女兒”嫁到農(nóng)村，則常常“心有不甘”。 

    隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，5縣市的用地指標(biāo)本身入不敷出，越來(lái)越拮據(jù)。因此，城鄉(xiāng)“聯(lián)姻”增加了新的難度：除了城市方面推三阻四，農(nóng)村方面也開(kāi)始挑肥揀瘦。

    為了同時(shí)解除雙方的顧慮，杭州作出兩條規(guī)定，一是設(shè)立統(tǒng)籌基金：杭州市財(cái)政每年新增10億元，支持下屬5個(gè)縣市加快發(fā)展，各個(gè)城區(qū)同時(shí)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，每年不低于3000萬(wàn)元，用于區(qū)縣合作項(xiàng)目的前期籌備；二是稅收分成：屬于整體轉(zhuǎn)移的高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，調(diào)減轉(zhuǎn)出城區(qū)的體制上解基數(shù)；屬于部分轉(zhuǎn)移或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，地方財(cái)政收入由雙方分配；產(chǎn)業(yè)協(xié)作基地產(chǎn)生的地區(qū)生產(chǎn)總值、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)，由市統(tǒng)計(jì)局和結(jié)對(duì)雙方共商分成辦法。

    因?yàn)榇_立了利益連結(jié)機(jī)制，雙方政府的協(xié)作積極性得到了充分發(fā)揮。他們共同搭建服務(wù)平臺(tái)，不僅為企業(yè)投資積極牽線(xiàn)搭橋，還幫助企業(yè)開(kāi)展前期籌備。一大批大項(xiàng)目由此快速簽約，如桐廬縣橫村鎮(zhèn)集鎮(zhèn)改造、淳安縣姜家鎮(zhèn)下山移民集聚區(qū)、臨安市昌化鎮(zhèn)國(guó)內(nèi)最大的堅(jiān)果市場(chǎng)、建德市航頭鎮(zhèn)省級(jí)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。

    據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，“區(qū)縣協(xié)作”簽約協(xié)作項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到181個(gè)，總投資103.7922億元，各城區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)資金也已全部到位，總額2.79億元。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#從“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”到“全面對(duì)接”

    說(shuō)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，許多人簡(jiǎn)單地理解為是城市對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上的援助，因此設(shè)計(jì)的載體往往是局部的，以幫助農(nóng)民提高收入為目標(biāo)。事實(shí)上，農(nóng)村發(fā)展到今天，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)矛盾、發(fā)展重心都發(fā)生了深刻的變化。農(nóng)村所面臨的，是錯(cuò)綜復(fù)雜的綜合性難題，牽涉到醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等諸多方面，要解決這“一攬子”的深層次問(wèn)題，必須從“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”開(kāi)始，實(shí)行上下互動(dòng)、左右協(xié)同，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。如果將“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全部?jī)?nèi)容，顯然將在目標(biāo)上發(fā)生偏差。

    例如杭州的一些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，近年來(lái)搞了許多“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的幫扶，如來(lái)料加工、務(wù)工培訓(xùn)、定點(diǎn)招工等等，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入盡管有所提高，但各類(lèi)公共服務(wù)嚴(yán)重不足，“看病難”、“讀書(shū)難”等矛盾十分突出；另一些交通便利的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，盡管公共服務(wù)有比較充足的供給，但農(nóng)民居住條件持續(xù)惡化，違章建房相當(dāng)普遍。問(wèn)題的根源，則在集鎮(zhèn)布局，產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚。

    “點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”只能謀一域，“面對(duì)面”則謀全局；“產(chǎn)業(yè)協(xié)作”解決的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，“全面對(duì)接”解決的則是整體發(fā)展問(wèn)題。

    作為杭州城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌的重要平臺(tái)和創(chuàng)新性載體，“區(qū)縣協(xié)作”一經(jīng)推出，就在城鄉(xiāng)之間建立起全方位對(duì)接的運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制以產(chǎn)業(yè)共建為前導(dǎo)，以社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)跟進(jìn)為后續(xù)，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力。在5個(gè)協(xié)作組下面，城區(qū)的街道和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面結(jié)對(duì)，規(guī)劃、黨建、城管、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)部門(mén)一律納入?yún)f(xié)作范疇。城鄉(xiāng)之間所有的“經(jīng)絡(luò)”被全部打通。

    蕭山區(qū)與富陽(yáng)市本是鄰居，但以前“老死不相往來(lái)”。蕭山的苗木產(chǎn)業(yè)全國(guó)首屈一指，但土地資源異常緊缺；但一墻之隔的富陽(yáng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)層次相對(duì)較低，土地資源卻相對(duì)豐富。“區(qū)縣協(xié)作”后，舉辦了“蕭山媒體看富陽(yáng)”活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)兩地在苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展上完全可以互補(bǔ)。蕭山很快就在富陽(yáng)建起了千畝苗木基地，業(yè)主們?cè)僖矡o(wú)需背井離鄉(xiāng)，四處尋找機(jī)會(huì)。

    花木產(chǎn)業(yè)的對(duì)接打開(kāi)了兩地全面協(xié)作的缺口。蕭山和富陽(yáng)發(fā)現(xiàn)，雙方還有更大的協(xié)作空間。特別是在旅游資源開(kāi)發(fā)上，大家各有優(yōu)勢(shì)，各有定位，存在高度的互補(bǔ)性，于是和另一個(gè)協(xié)作城區(qū)一起，推出了“會(huì)客在蕭山、休閑在上城、運(yùn)動(dòng)在富陽(yáng)”的旅游協(xié)作方案，每季推出蕭山、上城千人團(tuán)游富陽(yáng)大型活動(dòng)。

    這種協(xié)作，始自產(chǎn)業(yè)，但并不以產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為最終目的。通過(guò)產(chǎn)業(yè)共建，建立起來(lái)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體格局，所影響的是各個(gè)領(lǐng)域的改革和進(jìn)步。“區(qū)縣協(xié)作”領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、杭州市委副書(shū)記王金財(cái)認(rèn)為，隨著改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重心，越來(lái)越從經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，延展到社會(huì)管理和民生問(wèn)題。

    洋溪街道位于建德新安江邊，有5個(gè)行政村，一個(gè)社區(qū)；四季青街道位于江干區(qū)的錢(qián)塘江邊，原是杭州的蔬菜基地，現(xiàn)為主城區(qū)之一，也有5個(gè)社區(qū)，一個(gè)合作社，正好一對(duì)一成為對(duì)接單位。

    更巧的是，洋溪街道正處在一個(gè)“撤村建居”的轉(zhuǎn)型當(dāng)口，下一步“村集體資產(chǎn)股份制改造”、“村留用地使用”等等問(wèn)題如何解決，心里都沒(méi)有底。而四季青街道則已全部完成了“撤村建居”工作，村集體資產(chǎn)股份制改造也于前些年全部結(jié)束。農(nóng)民變成了市民，村民變成了股民。

    正是“踏破鐵鞋無(wú)覓處，得來(lái)全不費(fèi)工夫”，對(duì)接單位在轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)制過(guò)程中的辦法及經(jīng)驗(yàn)得失，如今都成了洋溪街道各社區(qū)和行政村的“活教材”。在這里，城市社區(qū)的管理和創(chuàng)新能力，對(duì)同樣處在轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村，具有非同尋常的意義。洋溪街道傅副主任感慨：“撤村建居和村集體資產(chǎn)股份制改造，關(guān)系到每一個(gè)村民的切身利益，來(lái)不得半點(diǎn)兒馬虎，現(xiàn)在有了結(jié)對(duì)的單位，好比是為我們免費(fèi)請(qǐng)來(lái)了一個(gè)老師，我們會(huì)少走很多的彎路。”從“父子”到“兄弟”

    今年9月8日，科技部和浙江省人民政府在北京共同舉辦了一場(chǎng)推介會(huì)。令人不解的是，推介會(huì)上，余杭和臨安的兩個(gè)科技城聯(lián)袂登場(chǎng)。

    人們的不解自有道理。因?yàn)橛嗪紖^(qū)的未來(lái)科技城和臨安市的青山湖科技城盡管近在咫尺，但分屬兩地，本應(yīng)“井水不犯河水”。“區(qū)縣協(xié)作”將余杭和臨安連在了一起，他們開(kāi)始將兩地的資源和發(fā)展定位等結(jié)合在一起進(jìn)行通盤(pán)考慮。而后，雙方抱團(tuán)推介，既節(jié)約了大量人力、物力成本，又壯了聲勢(shì)，豐富了推介內(nèi)容。

    一直以來(lái)，說(shuō)到城鄉(xiāng)關(guān)系，人們總是習(xí)慣于站在城市的立場(chǎng)考慮問(wèn)題，似乎城市和農(nóng)村相互割裂，是兩個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體。所謂的城鄉(xiāng)互動(dòng)，往往被簡(jiǎn)單地理解為“互通有無(wú)”的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，工業(yè)品下鄉(xiāng)。所提出的產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”、“梯度轉(zhuǎn)移”，則明顯把農(nóng)村當(dāng)作了城市的配角。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

    “區(qū)縣協(xié)作”機(jī)制的推行，為大家提供了一個(gè)重新審視城鄉(xiāng)關(guān)系的新視角。人們發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅是農(nóng)村發(fā)展的需要，更是城市發(fā)展內(nèi)在的需求。雙方相互依存，不可或缺。

    其實(shí)，像余杭和臨安一樣，一起聯(lián)手搞推介的，在“區(qū)縣協(xié)作”之后已經(jīng)蔚然成風(fēng)。如拱墅區(qū)與桐廬縣抱團(tuán)在西安聯(lián)合召開(kāi)投資環(huán)境推介會(huì)，一致對(duì)外招商引資；蕭山、上城與富陽(yáng)聯(lián)合組團(tuán)赴臺(tái)灣推廣三地旅游產(chǎn)品；而早在北京之前，余杭與臨安已在武漢舉辦“2011杭州城西科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)專(zhuān)題推介會(huì)”，將余杭西部板塊與臨安青山科技城作為一個(gè)整體對(duì)外推介。

    聯(lián)合推介的背后，反映的是城鄉(xiāng)之間關(guān)系和角色的調(diào)整。“區(qū)縣協(xié)作”領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、杭州市副市長(zhǎng)何關(guān)新點(diǎn)破其中奧秘：“以前各行其是，城市和鄉(xiāng)村各走各的路，各算各的賬，現(xiàn)在捆綁發(fā)展，考慮得最多的，是如何整合資源，互利雙贏(yíng)。”一些基層干部的感受更直接、更形象，他們說(shuō)，以前，城鄉(xiāng)之間是“父子”關(guān)系，今天，變成了“兄弟”關(guān)系。

    一些人們司空見(jiàn)慣的常規(guī)項(xiàng)目，在“區(qū)縣協(xié)作”的大背景下，也被賦予了新的內(nèi)涵。

    “臨安山貨大賣(mài)場(chǎng)”是下城區(qū)和臨安市的一個(gè)協(xié)作項(xiàng)目，面積3500平方米，即將在下城區(qū)開(kāi)張營(yíng)業(yè)。類(lèi)似的農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售場(chǎng)所，在杭州數(shù)不勝數(shù)，但這個(gè)“大賣(mài)場(chǎng)”不僅規(guī)模大，而且經(jīng)營(yíng)管理模式與眾不同。

    下城區(qū)是浙江最大的商業(yè)區(qū)、商務(wù)區(qū)，各種國(guó)內(nèi)外的商業(yè)活動(dòng)極為活躍，集聚了大批商業(yè)人才，對(duì)商業(yè)模式的探索樂(lè)此不疲；而臨安山清水秀，生態(tài)一流，所產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品安全、環(huán)保，深受消費(fèi)者喜愛(ài)。雙方商定，以大賣(mài)場(chǎng)為龍頭，建立一整套集品牌管理、生產(chǎn)基地管理、產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、追蹤、倉(cāng)儲(chǔ)物流及市場(chǎng)分析預(yù)測(cè)、電子商務(wù)等內(nèi)容的信息化系統(tǒng)。而在這個(gè)信息化系統(tǒng)的背后，則是一個(gè)從品牌運(yùn)營(yíng)到基地管理，從營(yíng)銷(xiāo)策劃到倉(cāng)儲(chǔ)物流的人才精英團(tuán)隊(duì)。它的使命，除了一般的企業(yè)盈利以外，更重要的是試圖形成一個(gè)以資本、品牌為核心，鏈接生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域，能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)民致富的、新型的商業(yè)模式。

    從表面看，“大賣(mài)場(chǎng)”與別人大同小異，賣(mài)的都是農(nóng)產(chǎn)品，但怎么賣(mài)農(nóng)產(chǎn)品，卻有了天壤之別。

    下城區(qū)區(qū)委書(shū)記趙敏認(rèn)為：“以前開(kāi)大賣(mài)場(chǎng)，可能主要考慮保證城市居民的供應(yīng)，今天，更注重站在統(tǒng)籌發(fā)展的高度，進(jìn)行要素的優(yōu)化配置和資源共享。”

    據(jù)了解，上城區(qū)有100多家私募基金和風(fēng)投企業(yè)，融資和投資能力巨大；江干區(qū)則為省內(nèi)食品加工的重要基地，實(shí)力超群；西湖區(qū)的樓宇經(jīng)濟(jì)、拱墅區(qū)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)及異軍突起的濱江區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)等等。這些林林總總的服務(wù)業(yè)、加工業(yè)，都需要一個(gè)相應(yīng)的實(shí)業(yè)基礎(chǔ)為支撐，而同一個(gè)杭州經(jīng)濟(jì)圈的5縣（市），既是城市經(jīng)濟(jì)最理想的腹地，也是城市經(jīng)濟(jì)新一輪對(duì)外擴(kuò)張中僅存的一塊“洼地”。一直以來(lái)，說(shuō)起統(tǒng)籌，人們總是習(xí)慣于以簽約了幾個(gè)合作項(xiàng)目作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。