中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口約占世界總?cè)丝诘?2%。在過去相當(dāng)長的時(shí)期里，由于諸多原因，貧困一直困擾著中國。
    1949年中華人民共和國成立后，特別是自二十世紀(jì)七十年代末實(shí)行改革開放政策以來，中國政府在致力于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的進(jìn)程中，在全國范圍內(nèi)實(shí)施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)，極大地緩解了貧困現(xiàn)象。從1978年到2000年，中國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由2.5億人減少到3000萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到3%左右，中國政府確定的到二十世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。
    這里就中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的有關(guān)情況作一介紹。
    一、扶貧開發(fā)的歷程與成就
    新中國成立后，中國政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作。但真正嚴(yán)格意義上的扶貧，是在改革開放以后提出并大規(guī)模實(shí)施的。從1978年到2000年，中國的扶貧開發(fā)大致經(jīng)過了三個(gè)階段。
    第一階段：體制改革推動(dòng)扶貧階段（1978-1985年）
    1978年，按中國政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。導(dǎo)致這一時(shí)期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。
    中國自1978年開始的改革，首先是土地經(jīng)營制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社的集體經(jīng)營制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，從而極大地解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時(shí)，在農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)改革，也為解決農(nóng)村的貧困人口問題打開了出路。這些改革，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個(gè)方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。
    據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長14%，棉花增長73.9%，油料增長176.4%，肉類增長87.8%；農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14.8%；貧困人口平均每年減少1786萬人。
    第二階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986?1993年）
    二十世紀(jì)八十年代中期，在改革開放政策的推動(dòng)下，中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)得到快速增長，但少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對(duì)滯后。貧困地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差距逐步擴(kuò)大。中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題凸現(xiàn)出來，低收入人口中有相當(dāng)一部分人經(jīng)濟(jì)收入不能維持其生存的基本需要。
    為進(jìn)一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內(nèi)開展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，中國的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。經(jīng)過八年的不懈努力，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%。
    第三階段：扶貧攻堅(jiān)階段（1994?2000年）
    隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展和國家扶貧開發(fā)力度的不斷加大，中國貧困人口逐年減少，貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。這主要表現(xiàn)在貧困發(fā)生率向中西部傾斜，貧困人口集中分布在西南大石山區(qū)（缺土）、西北黃土高原區(qū)（嚴(yán)重缺水）、秦巴貧困山區(qū)（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴(yán)重）以及青藏高寒區(qū)（積溫嚴(yán)重不足）等幾類地區(qū)。導(dǎo)致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會(huì)發(fā)育落后等。
    以1994年3月《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的公布實(shí)施為標(biāo)志，中國的扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》明確提出，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭用七年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。
    在1997年至1999年這三年中，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代以來中國解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。
    經(jīng)過20多年不懈的艱苦奮斗，中國的扶貧開發(fā)取得了巨大成就。#p#分頁標(biāo)題#e#
    解決了兩億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到3%左右。其中，國家重點(diǎn)扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬人減少到2000年的1710萬人。這些人主要是生活在自然條件惡劣地區(qū)的特困人口、少數(shù)社會(huì)保障對(duì)象以及部分殘疾人。
    生產(chǎn)生活條件明顯改善。1986年到2000年的15年間，在中國農(nóng)村貧困地區(qū)修建基本農(nóng)田9915萬畝，解決了7725萬多人和8398萬多頭大牲畜的飲水困難。到2000年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達(dá)到95.5%、89%、69%和67.7%。
    經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快。“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃執(zhí)行期間，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)業(yè)增加值增長54%，年均增長7.5%；工業(yè)增加值增長99.3%，年均增長12.2%；地方財(cái)政收入增加近1倍，年均增長12.9%；糧食產(chǎn)量增長12.3%，年均增長1.9%；農(nóng)民人均純收入從648元增加到1337元，年均增長12.8%。
    各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展較快。貧困地區(qū)人口過快增長的勢頭得到初步控制，人口自然增長率有所下降。辦學(xué)條件得到改善，“兩基”工作（即基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）成績顯著，592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣中有318個(gè)實(shí)現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)。職業(yè)教育和成人教育發(fā)展迅速，有效地提高了勞動(dòng)者素質(zhì)。大多數(shù)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院得到改造或重新建設(shè)，缺醫(yī)少藥的狀況得到緩解。推廣了一大批農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，農(nóng)民科學(xué)種田的水平明顯提高。貧困地區(qū)95%的行政村能夠收聽收看到廣播電視節(jié)目，群眾的文化生活得到改善，精神面貌發(fā)生了很大變化。
    解決了一些集中連片貧困地區(qū)的溫飽問題。沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等革命老區(qū)群眾的溫飽問題已經(jīng)基本解決。一些偏遠(yuǎn)山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，面貌也有了很大的改變。歷史上“苦瘠甲天下”的甘肅定西地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)，經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本生產(chǎn)條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。
    二、扶貧開發(fā)的政策保障
    中國農(nóng)村的貧困問題是歷史上長期形成的。貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深是過去相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期中國貧困地區(qū)的主要特征。基于對(duì)本國國情的把握，特別是對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口實(shí)際情況的認(rèn)識(shí)，中國政府制定了符合國情的扶貧開發(fā)政策，把扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)和中心任務(wù)放在主要解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題上，從最緊迫的問題入手，量力而行，確保重點(diǎn)，分階段推進(jìn)。
    制定符合國情的貧困標(biāo)準(zhǔn)
    中國是一個(gè)發(fā)展中國家，人口多，底子薄，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村尤其不發(fā)達(dá)。就中國的貧困地區(qū)而言，這種不發(fā)達(dá)主要表現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。貧困地區(qū)較為集中的西部地區(qū)，雖然土地面積占全國的三分之二以上，但鐵路、公路和民航設(shè)施所占比重卻相對(duì)偏低。二是人口增長過快，教育、衛(wèi)生等基本社會(huì)服務(wù)水平低。與經(jīng)濟(jì)落后成為對(duì)比的是，貧困地區(qū)往往又是人口增長最快的地區(qū)。辦學(xué)條件差，教育設(shè)施落后，適齡兒童失學(xué)和輟學(xué)率較高，青壯年文盲比例較大。衛(wèi)生保健水平也很低。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，財(cái)政收入水平低，公共投入嚴(yán)重不足。1986年國家重點(diǎn)扶持貧困縣人均擁有農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力僅為全國平均水平的50%。1993年國家重點(diǎn)扶持貧困縣人均財(cái)政收入僅為60元，只相當(dāng)于全國平均水平的30%左右。
    上述貧困地區(qū)的實(shí)際情況，決定了中國扶貧工作要有一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)最初是1986年由中國政府有關(guān)部門在對(duì)6.7萬戶農(nóng)村居民家庭消費(fèi)支出調(diào)查的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的，即1985年農(nóng)村人均純收入206元的標(biāo)準(zhǔn)。到1990年這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于300元，2000年為625元。
    中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)能夠維持基本生存的最低費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，可以確保農(nóng)村貧困人口最基本的生存需要，因而是客觀的，也是符合中國實(shí)際的。
    確定國家重點(diǎn)扶持貧困縣
    為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府制定了國家重點(diǎn)扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，確定了一批國家重點(diǎn)扶持貧困縣。
    中國政府于1986年第一次確定了國家重點(diǎn)扶持貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：以縣為單位，1985年農(nóng)民年人均純收入低于150元的縣。此后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的不斷改善，對(duì)貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)也及時(shí)作出調(diào)整。1994年，中國政府重新調(diào)整了國家重點(diǎn)扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)是：以縣為單位，凡是1992年農(nóng)民人均純收入低于400元的縣全部納入國家重點(diǎn)貧困縣扶持范圍；凡是1992年人均純收入高于700元的原國家重點(diǎn)扶持貧困縣，一律退出國家扶持范圍（根據(jù)當(dāng)時(shí)的典型測算，凡是超過700元的縣，90%以上的貧困人口基本上解決溫飽問題）。依據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，列入《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的國家重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個(gè)，分布在27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，涵蓋了全國72%以上的農(nóng)村貧困人口。此后，中央政府采取的一系列扶貧開發(fā)政策措施，主要是圍繞解決國家重點(diǎn)扶持縣貧困群眾溫飽而制定的。#p#分頁標(biāo)題#e#
    通過對(duì)貧困縣的集中有效扶持，帶動(dòng)了全國農(nóng)村貧困問題的解決。特別是在扶貧資金方面，國家明確要求，中央的各項(xiàng)扶貧資金都用于這些貧困縣。1996年中央政府又進(jìn)一步對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市提出了最低配套資金比例（30%至50%），以保證地方配套的扶貧資金用在國家重點(diǎn)貧困縣。
    扶貧重點(diǎn)向中西部貧困地區(qū)傾斜
    向中西部地區(qū)重點(diǎn)傾斜是中國扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域特征十分明顯，東部沿海地區(qū)充分利用自身優(yōu)勢率先發(fā)展，中部次之，西部相對(duì)落后。與此相關(guān)，中國農(nóng)村貧困人口的絕大多數(shù)集中在中西部，尤其是西部，并呈塊狀、片狀分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地區(qū)。這些地區(qū)是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的地區(qū)。在1994年中國政府確定的592個(gè)國家重點(diǎn)扶持貧困縣中，中西部地區(qū)占82%。
    從1994年起，中國政府開始調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)：把用于沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)省的中央扶貧信貸資金調(diào)整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、自治區(qū)；中央新增的財(cái)政扶貧資金只支持中西部貧困地區(qū)。同時(shí)，國家從全局著眼，制定優(yōu)惠政策，積極推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)與西部地區(qū)的橫向聯(lián)合和對(duì)口扶貧協(xié)作。
    為加快西部地區(qū)的發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差距，近年來中國開始實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。國家在西部地區(qū)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和資源開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目，并不斷加大對(duì)西部地區(qū)的投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為推動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展和貧困人口解決溫飽問題發(fā)揮了重要作用。
    加大扶貧開發(fā)投入力度
    近20年來，隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，中國政府安排的專項(xiàng)扶貧投入不斷增加。2000年中央各項(xiàng)扶貧專項(xiàng)資金達(dá)到了248億元，與1980年相比，增加了30倍。中國政府安排的扶貧專項(xiàng)資金累計(jì)達(dá)到了1680多億元，其中財(cái)政資金800多億元（含以工代賑資金390多億元），信貸扶貧資金880億元。按照中央要求的配套比例（1996年以后為30%至50%），地方政府扶貧投入的力度也相應(yīng)加大。
    中國政府專項(xiàng)扶貧資金主要包括兩大類：財(cái)政扶貧資金和信貸扶貧資金。財(cái)政扶貧資金又包括支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金等。1997年，國務(wù)院為了加強(qiáng)對(duì)各類扶貧資金的管理，提高使用效益，制定了統(tǒng)一的《國家扶貧資金管理辦法》。該辦法對(duì)各類扶貧資金的扶持對(duì)象、條件等作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)各類扶貧資金要根據(jù)扶貧攻堅(jiān)的總體目標(biāo)和要求，配套使用，形成合力，發(fā)揮整體效益。不同渠道的扶貧資金的投入重點(diǎn)是：財(cái)政扶貧資金主要用于建設(shè)基本農(nóng)田、興修小型水利工程、解決人畜飲水困難、修建鄉(xiāng)村道路、科技培訓(xùn)和推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)等；扶貧信貸資金主要用于增加貧困戶當(dāng)年收入的種養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，各級(jí)扶貧工作專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)扶貧資金管理使用的檢查、監(jiān)督。審計(jì)部門對(duì)扶貧資金的使用情況嚴(yán)格審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)查處。這些措施，對(duì)提高扶貧資金使用效益、如期實(shí)現(xiàn)基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。
    制定支持貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展的優(yōu)惠政策
    中國扶貧開發(fā)的優(yōu)惠政策包括幫助貧困戶解決溫飽和支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)兩個(gè)方面。
    幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展的優(yōu)惠政策有：對(duì)尚未解決溫飽問題的貧困戶，免除糧食定購任務(wù)；根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)延長扶貧貸款的使用期限，放寬抵押和擔(dān)保條件；按照農(nóng)業(yè)稅條例的有關(guān)規(guī)定，減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
    支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的優(yōu)惠政策有：中央政府逐步加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市建立二級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度，為貧困地區(qū)提供財(cái)力支持。對(duì)貧困縣新辦企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)到貧困地區(qū)興辦的企業(yè)，在三年內(nèi)免征所得稅；根據(jù)誰受益、誰負(fù)擔(dān)的原則，適當(dāng)提高庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)維護(hù)基金標(biāo)準(zhǔn)，專項(xiàng)用于解決水庫移民的溫飽問題。
    落實(shí)扶貧工作責(zé)任制
    為使扶貧開發(fā)工作得到有效開展，中國政府于1986年6月成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。一些省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級(jí)政府也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。
    中國的扶貧開發(fā)實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。各省、自治區(qū)、直轄市，特別是貧困面積較大的省、自治區(qū)，都把扶貧開發(fā)列入重要議程，根據(jù)國家扶貧開發(fā)計(jì)劃制定本地區(qū)的具體實(shí)施計(jì)劃。各省、自治區(qū)、直轄市的主要負(fù)責(zé)人親自抓扶貧工作，并負(fù)總責(zé)。中央的各項(xiàng)扶貧資金在每年年初一次下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市，實(shí)行扶貧資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四個(gè)到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）”。所有到省的扶貧資金一律由省級(jí)人民政府統(tǒng)一安排使用，并由各有關(guān)部門規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目。#p#分頁標(biāo)題#e#
    加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)
    在中國，農(nóng)村基層組織在動(dòng)員和組織群眾參加改變自身命運(yùn)的扶貧開發(fā)中作用重大。中國政府在扶貧開發(fā)中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，以此提高農(nóng)戶的自我組織程度，引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與扶貧開發(fā)。近年來，中國政府在農(nóng)村大力推行村委會(huì)直接選舉制度，根據(jù)公開、公平、公正的原則，真正將群眾擁護(hù)、有能力帶領(lǐng)群眾改變貧困面貌的人選舉為村干部。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行村務(wù)公開，村級(jí)財(cái)務(wù)的各項(xiàng)收支、扶貧資金的發(fā)放使用、承包合同的簽訂和變更等各項(xiàng)事務(wù)，都要向村民公開，接受村民的檢查和監(jiān)督。
    三、扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容與途徑
    在扶貧開發(fā)的過程中，中國政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展貧困地區(qū)的生產(chǎn)力，走開發(fā)式扶貧的道路，通過多種方式和途徑，采取綜合配套措施，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧。
    堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針
    開發(fā)式扶貧是對(duì)過去傳統(tǒng)的分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整，是中國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。堅(jiān)持開發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，支持、鼓勵(lì)貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)自我積累和自我發(fā)展能力。
    開發(fā)式扶貧方針主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：第一，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的“等、靠、要”思想。第二，針對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災(zāi)害能力較差的實(shí)際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵(lì)、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件。第三，國家安排優(yōu)惠的扶貧專項(xiàng)貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點(diǎn)幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)增產(chǎn)增收。第四，開展農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。第五，扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。
   強(qiáng)調(diào)扶貧到村到戶
   二十世紀(jì)九十年代以來，根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況，中國的扶貧開發(fā)著重扶貧到村到戶。國家不僅將扶貧到戶作為一項(xiàng)重要措施，而且把解決貧困農(nóng)戶溫飽的各項(xiàng)指標(biāo)也量化到戶。
    中國在實(shí)踐中探索出許多行之有效的扶貧到戶方式：一是干部包扶到戶，即組織各級(jí)干部與貧困農(nóng)戶結(jié)成“一幫一”對(duì)子，采取簽訂責(zé)任狀等方式，明確干部包扶任務(wù)。二是實(shí)體帶動(dòng)、效益到戶，即通過鼓勵(lì)企業(yè)與農(nóng)戶合作建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷的良性循環(huán)。三是異地開發(fā)、移民到戶，即本著自愿的原則，將貧困農(nóng)戶從生產(chǎn)生活條件極其惡劣的地區(qū)搬遷到條件較好的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)異地脫貧。四是社會(huì)各界幫扶到戶，即組織社會(huì)各界對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行幫扶。
    小額信貸是扶貧到戶的關(guān)鍵措施之一。中國政府在借鑒其他國家和國際組織扶貧經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極組織小額信貸扶貧到戶，取得了很好的效果。到1999年，全國投入的資金總量達(dá)30億元，覆蓋240多萬貧困農(nóng)戶。同時(shí)，中國小額信貸的試點(diǎn)、推廣初步實(shí)現(xiàn)了本土化和規(guī)范化，進(jìn)入了擴(kuò)大范圍、擴(kuò)大規(guī)模的新階段。
   重視科技教育扶貧
   從1986年開始，中國政府有關(guān)部門根據(jù)國家扶貧開發(fā)的總體戰(zhàn)略和要求，適時(shí)提出科技扶貧的目標(biāo)、措施和實(shí)施辦法，并于1996年提出《1996?2000年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》，加強(qiáng)對(duì)科技扶貧的政策指導(dǎo)。
    為進(jìn)一步增強(qiáng)貧困地區(qū)反貧困的能力，中國政府專項(xiàng)安排科技扶貧資金，用于優(yōu)良品種和先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的引進(jìn)、試驗(yàn)、示范、推廣，以及科技培訓(xùn)等。1995年以來，國家教委和財(cái)政部聯(lián)合組織實(shí)施了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，投入資金超過100億元，重點(diǎn)投向國定貧困縣、部分省定貧困縣、革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，幫助這些地區(qū)普及九年義務(wù)教育。
    中國政府動(dòng)員大專院校、科研院所在貧困地區(qū)積極推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，組織科技人員到貧困地區(qū)掛職任教，組織科研單位到貧困鄉(xiāng)、村宣傳普及農(nóng)業(yè)技術(shù)。這些措施有效地改變了貧困地區(qū)落后的生產(chǎn)方式，提高了土地的產(chǎn)出率，迅速增加了農(nóng)民的收入。15年來，僅科技部就向貧困地區(qū)提供技術(shù)人員3萬人次，實(shí)施科技扶貧示范項(xiàng)目580個(gè)，建立各種科技示范點(diǎn)1500個(gè)，解決關(guān)鍵性技術(shù)200多個(gè)，向貧困地區(qū)推廣適用技術(shù)2000多項(xiàng)。
    動(dòng)員和組織社會(huì)各界參與扶貧
    在扶貧開發(fā)中，政府各部門根據(jù)中央政府的統(tǒng)一要求，從盡快解決貧困人口溫飽問題的大局和貧困地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，積極參與扶貧開發(fā)。政府有關(guān)部門分別制定了本部門、本系統(tǒng)的扶貧開發(fā)具體實(shí)施方案，提出了一系列有利于貧困地區(qū)發(fā)展和貧困群眾脫貧的優(yōu)惠政策，并充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，在資金、物資、技術(shù)上向貧困地區(qū)傾斜，積極為貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)作出貢獻(xiàn)。#p#分頁標(biāo)題#e#
    自二十世紀(jì)八十年代中期以來，包括中央國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、民主黨派及人民團(tuán)體等社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)的部門、單位不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大。各幫扶部門和單位都有特定的幫扶對(duì)象和明確的任務(wù)，要求沒有脫貧就不脫鉤。到2000年底，定點(diǎn)幫扶的部門和單位達(dá)到138個(gè)，共派出3000多名干部到貧困縣掛職扶貧，直接投入資金44億元，幫助貧困地區(qū)引進(jìn)國內(nèi)外各種資金105億元。
    各省、自治區(qū)、直轄市以及貧困地區(qū)也積極開展定點(diǎn)扶貧工作。1995至1999年，各地先后有4.6萬名干部到貧困縣、村掛職扶貧，直接投入資金和物資折合人民幣達(dá)87.62億元；幫助引進(jìn)各類扶持資金103億元，實(shí)施扶貧項(xiàng)目2萬余個(gè)，幫助引進(jìn)技術(shù)人才1.3萬余名，引進(jìn)技術(shù)近7000項(xiàng)。
    此外，各社會(huì)組織、民間團(tuán)體和私營企業(yè)也積極開展“希望工程”、“光彩事業(yè)”、“文化扶貧”、“幸福工程”、“春蕾計(jì)劃”、“青年志愿者支教扶貧接力計(jì)劃”、“貧困農(nóng)戶自立工程”等多種形式的扶貧活動(dòng)。以資助貧困失學(xué)兒童入學(xué)為目的的“希望工程”，自1989年以來累計(jì)接受海內(nèi)外捐款近19億元，資助建設(shè)希望小學(xué)8355所，資助失學(xué)兒童近230萬名。
    開展東西部協(xié)作扶貧
    在扶貧開發(fā)中，中國采取東部較發(fā)達(dá)省市對(duì)口支持西部省、自治區(qū)發(fā)展的方式，加快西部貧困地區(qū)脫貧步伐。具體執(zhí)行情況是：北京幫扶內(nèi)蒙古，天津幫扶甘肅，上海幫扶云南，廣東幫扶廣西，江蘇幫扶陜西，浙江幫扶四川，山東幫扶新疆，遼寧幫扶青海，福建幫扶寧夏，大連、青島、深圳、寧波幫扶貴州。協(xié)作雙方根據(jù)“優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”的原則，在企業(yè)合作、項(xiàng)目援助、人才交流等方面開展了多層次、全方位的扶貧協(xié)作。東西部扶貧協(xié)作以改變貧困地區(qū)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，解決貧困地區(qū)群眾溫飽問題為重點(diǎn)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界力量，在努力擴(kuò)大對(duì)口幫扶的同時(shí)，開展各種形式的經(jīng)濟(jì)合作。
    近年來，東部13個(gè)省市政府和社會(huì)各界累計(jì)捐款、捐物折款近21.4億元，雙方簽訂項(xiàng)目協(xié)議5745個(gè)，協(xié)議投資280多億元，實(shí)現(xiàn)投資40多億元，從貧困地區(qū)輸出勞動(dòng)力51.7萬人。此外，東西部地區(qū)在干部交流、人才培訓(xùn)、援建學(xué)校、建設(shè)基本農(nóng)田、修筑公路、解決人畜飲水困難等方面也開展了協(xié)作。1992年以來，國家教委、國家民委組織發(fā)達(dá)省市對(duì)口支援民族、貧困地區(qū)教育工作，新建、改建中小學(xué)1400所，救助失學(xué)兒童近4萬人，培養(yǎng)和培訓(xùn)中小學(xué)教師1.6萬人次。
    實(shí)施自愿移民扶貧開發(fā)
    國家鼓勵(lì)和支持生存條件極其惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)戶通過移民搬遷、異地開發(fā)的方式，開辟解決溫飽的新途徑。為此，中國政府強(qiáng)調(diào),自愿移民搬遷的貧困人口除享受扶貧開發(fā)的優(yōu)惠政策外，各地要制定具體政策措施，提供各種優(yōu)惠條件，確保搬遷一戶解決一戶溫飽。中國的移民扶貧開發(fā)，按照群眾自愿、就近安置、量力而行、適當(dāng)補(bǔ)助四項(xiàng)原則進(jìn)行。
    中國實(shí)施移民扶貧開發(fā)的主要做法有：一是插戶移民。即由貧困戶自行投親靠友，分散安置，政府給予一定補(bǔ)助。二是政府建移民開發(fā)基地安置移民。既要保證可穩(wěn)定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境。三是吊莊移民。即采取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點(diǎn)得到開發(fā)，生產(chǎn)生活基本穩(wěn)定后再完全搬遷。近年來，通過多種方式和途徑遷移安置了260萬貧困人口，其中已穩(wěn)定在遷入地居住的達(dá)240萬，使全國需要移民搬遷的貧困人口由750萬減少到500萬左右。
    輸出貧困地區(qū)勞動(dòng)力
    為了幫助貧困地區(qū)勞動(dòng)力充分就業(yè)并增加收入，國家鼓勵(lì)并組織具備條件的貧困地區(qū)開展勞務(wù)輸出。勞務(wù)輸出不僅有助于使貧困地區(qū)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)和增加收入，更重要的是勞動(dòng)者通過異地就業(yè)可以學(xué)到新技術(shù)、新生活方式、新工作方法，開闊眼界，增強(qiáng)信心，提高自我發(fā)展能力。許多西部外出務(wù)工人員已經(jīng)成為向西部傳播東部生產(chǎn)生活方式以及文化和技術(shù)的使者。四川是全國勞務(wù)輸出最多的省份，每年有800多萬人實(shí)現(xiàn)異地就業(yè)，通過郵局寄回家鄉(xiāng)的資金每年約200億元。（未完待續(xù)）